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 제   목(博士學位論文)韓半島와 東北亞 多者安保協力機構에 관한 硏究-第 6 章 東北亞 安保協力機構(NEASCO)의 提案
작성자 이정윤 작성일2008-11-20 오후 4:16:48
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第6章  東北亞 安保協力機構(NEASCO)의 提案


지금까지 多者安保協力에 대한 이론적 고찰의 바탕 위에 유럽과 아·태지역에서의 事例硏究와 그 敎訓을 분석하여 東北亞地域에서의 적용 가능성을 검토하였다.  또한 新國際秩序의 변화와 東北亞地域에서의 安保環境變化에 따른 남·북한과 주변국들의 多者安保協力에 대한 政策과 立場을 검토하였다.  동북아지역에서의 多者安保協力機構의 필요성과 그 가능성을 검토한 결과를 바탕으로 본 연구에서는 한반도 주변국간의 多者協力方案인 「東北亞安保協力機構」(NEASCO: Northeast Asia Security Cooperation Organization)의 설립을 제안하고자 한다.
이러한 多者間 安保協力機構의 설립을 위해서는 먼저 前提條件으로 고려해야 할 요소들이 무엇인가를 검토한 후, 어떠한 국가들이 참여할 것인가 하는 參加國 範圍問題, 이러한 참가국들이 어떠한 단계적 과제들을 협력하여가면서 安保協力機構를 구체화 해 나갈 것인가를 검토하고자 한다.  또한 이러한 기구가 설립되었을 때 이 기구의 役割과 機能은 어떠한 것이며, 다루어야 할 議題問題, 그리고 그 기능을 수행하기 위해 요구되는 제도적 장치는 어떻게 마련할 것인가 하는 制度化問題 등이 가장 중요한 懸案으로 떠오르게 될 것이다.  따라서 본 章에서는 한반도주변의 東北亞地域에서의 多者間 安保協力機構에서 요구되는 이러한 主要問題에 대한 검토와 함께 이를 통하여 多者間 安保協力의 發展方向에 대하여 고찰하고자 한다. 


제1절  協力機構의 設立方案

「東北亞安保協力機構」(NEASCO)와 같은 다자안보협력기구의 설립이 성공하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 要素들이 고려되어야 한다.  이러한 考慮要素들은 다자간 안보협력의 성공을 위한 일반적인 요소들이기도 하지만 동북아의 특수성에 비추어 볼 때, 반드시 선행되어야 할 認識의 轉換 및 사전 整地作業이라고 할 수 있다. 
첫째, 동북아에서의 다자안보관계는 기존의 雙務的 관계를 대체하는 개념이 아닌 상호보완적인 개념으로 인식되어 추진되어야 한다.  냉전이 동북아에 남긴 遺産 중의 하나가 쌍무적 동맹관계에 대한 지역내 국가들의 강한 依存現狀이라는 것은 周知의 사실이다.  강력한 양자관계는 동북아 안보의 複雜性과 特殊性의 기준에서 볼 때, 단기간에 또는 새로운 제도적 변화로 쉽게 변화시킬 수 없는 깊은 역사와 傳統을 가지고 있기 때문이다.  따라서 양자관계를 보완하는 부분에 대해서만 다자간 안보협력대화가 이루어지도록 추진되어야 할 것이다. 
둘째, 동북아에서의 다자간 안보협력은 냉전으로 형성되었던 旣存의 秩序를 인정한다는 現實的 認識을 기초로 하여 진행되어야 한다.  유럽에서 OSCE가 성공할 수 있었던 가장 큰 요인은 旣存 戰後秩序에 대한 인정을 바탕으로 상호신뢰구축을 위해 노력해 왔다는데 있다.  유럽에서 다자주의의 성공이 기존의 정치, 경제동맹관계, 戰後 國境線의 유지, 군사동맹의 존재를 인정하는 바탕 위에서 이루어졌다는 것을 勘案할 때, 동북아에서도 기존 정치·군사동맹의 유지와 외교적으로 흔히 인정되고 있는 국경선의 유지에 대해 우선적인 합의가 이루어져야 한다. 
셋째, 동북아 다자안보협력에서 논의하게 될 議題의 選擇은 참여국 모두에게 共通的 利益을 줄 수 있는 것으로 해야 하며, 성공적인 진행을 위해서 신중하고 融通性있는 접근을 취해야 한다.  유럽의 OSCE나 동남아의 ARF는 군비통제 및 군축문제뿐만 아니라 정치, 경제, 과학, 기술, 환경 등에 대한 포괄적인 지역협력문제를 다룸으로써 總體的 地域協力體로의 전환을 목표로 하고 있다.  그러나 다자주의 경험이 부족하고 쌍무적 관계가 여전히 중요한 비중을 차지하고 있는 동북아에서, 그리고 協商과 對話를 통한 相互信賴關係가 아직 형성되어 있지 않은 동북아에서 어떤 특정국가에게 敏感한 문제를 議題로 채택하는 것은 일의 성공을 오히려 어렵게 만들 수도 있다.  중국에 있어서 인권, 환경 등과 같은 주제들은 정치·경제적으로 매우 민감한 事案들이어서 가급적 초기단계에서는 이러한 문제들을 거론하지 않고 時期를 기다리는 지혜가 필요하다.  다양하고 全方位的 議題를 채택하고 있는 OSCE방식이 세계적인 탈냉전 趨勢에 발맞추는 것으로 바람직하다고 생각될 수 있으나, 東北亞諸國의 文化의 차이와 國家的 特性을 고려하지 않는 一方通行式 추진은 동북아 다자안보협력기구의 성립에 오히려 장애요인으로 작용할 수도 있다. 
넷째, 동북아 다자안보협력기구의 구상은 冷戰과 兩極體制의 克服을 목표로 하여 동북아의 현실에 맞는 새로운 모델을 창조한다는 자세로 추진되어야 한다.  냉전의 氣運이 그대로 남아 있는 동북아에서 어느 특정국가로부터의 위협을 전제로 하여 집단방위형 기구를 추진한다든지 또는 포괄적이고 순수한 유럽형 協力安保機構를 설립을 추진한다든지 하는 것은 바람직하지 못하다.  한반도 주변의 동북아에 있어 다자안보의 구상은 우선 다자주의적 노력에 기초하여 냉전의 굴레를 벗고 冷戰의 殘在를 청산한다는 목표 하에 兩者의 형태와 장단점을 절충한 새로운 동북아식 모델을 개발하는 것이 타당하다고 본다. 
다섯째, 지역외 국가인 미국의 적극적인 개입을 유도해야 하며, 장기적인 목표 하에 忍耐心을 가지고 단계적이고 漸進的으로 추진해야 한다.  동북아에는 아직 국가들간에 敵對關係와 未修交狀態가 존속하고 있다.  동시에 지역내 국가들간의 反目과 牽制 역시 매우 치열한 양상을 보이고 있으며, 이들 국가들간의 전략적 목표와 국가이익에도 큰 차이가 있다.  일·중의 地域覇權競爭, 일·러의 영토분쟁, 남·북한의 군사적 緊張狀態를 원만히 해결하기 위해서는 초강대국 미국의 개입이 필수적이다.  미국만이 동북아의 新安保秩序의 형성에 있어 ‘勢力均衡者’(balancer of power)와 ‘安保保障者’(security guarantor)로서의 역할을 성공적으로 수행해 낼 수 있다.  물론 이러한 미국의 역할에는 ‘地域覇權者’가 아니라 ‘정직한 仲介者’가 되고자 하는 미국의 基本立場이 前提되어야 한다.  장기적으로 볼 때 미국은 동북아에서의 전면적이고 깊숙한 개입보다는 미국에 대해 敵對的 關係를 가지는 국가가 동북아의 覇權을 차지함으로써 미국의 國益에 損傷이 오는 상황을 예방하고자 하는 부분적이고 제한적인 ‘選擇的 介入’(selective engagement)을 選好할 것으로 전망되기 때문에 동북아에서 미국의 位相과 利益을 적절히 보장하면서 지역내 다자간 안보협력에 참여하게 할 수 있다.  이러한 의미에서 한반도와 동북아 전체의 平和와 安定에 미국의 역할은 중요한 변수이며, 따라서 이 지역에서의 다자간 안보협력을 포함하여 어떠한 형태의 安保體制 구성에도 미국의 적극적인 참여가 필요하다. 
최근의 동아시아 安保環境과 관련하여 동북아지역에서의 다자안보협력에 대한 관련국가들의 입장을 고려할 때 한국이 추구해야 할 정책방향은 다음과 같은 내용들이 될 것이다. 
첫째, 미국의 동아시아 戰略의 核心은 일본과의 協力强化를 통해 지역의 유사사태에 효과적으로 대처한다는 것으로서 한국은 다자안보협력을 추진하는데 이를 적극 활용해야 한다는 것이다.  미국으로서는 기존의 미·일안보체제의 질적인 강화를 기초로 地域問題에 지속적으로 개입하겠다는 것이다.  따라서 한국은 기존의 한·미안보체제를 유지하면서 일본을 포함한 동북아지역에서의 다자안보협력체제를 발전시켜나갈 필요가 있다.  현실적으로 한반도 유사시 한·미·일 삼각 共助體制로 대처하는 것은 불가피하며, 일본의 對美 후방지원도 필수적이기 때문이다.  특히 최근 책정된 ‘가이드 라인’은 일본의 安保役割 증대를 의미하는 것으로 일본의 한반도 및 동북아문제 개입 가능성에 대한 한국 및 주변국들의 憂慮를 미·일 양국, 특히 미국 측에 강력히 전달하여 이러한 憂慮와 念慮를 벗어나기 위해서도 동북아지역에서의 다자안보협력의 틀을 조속히 설치해야 한다는 것을 주장할 필요가 있다. 
둘째, 중국에 대한 미국의 硬直된 정책에 대해서 한국으로서는 일정한 거리를 유지할 필요가 있으며, 중국과 友好·善隣關係를 유지하면서 다자안보협력을 위한 유리한 환경을 조성해야 한다.  中國封鎖를 위한 미국의 강력한 排他的, 敵對的 對中政策 전개를 위한 공조체제 요구에는 소극적으로 대처하면서도, 미국을 설득하여 중국이 다자협력에 참여하도록 慫慂하는 자세를 유지해야 한다.  향후 미국의 동아시아 정책의 核心은 중국관련 정책이 될 가능성이 높으며, 따라서 미국의 대중국정책은 한반도정세와 관련을 가지면서 最優先의 懸案으로 다루게 될 것이다.  그러나 한국의 입장에서 볼 때 미국도 중요하지만 중국도 이 지역의 안보와 관련 매우 중요한 역할을 할 수 있는 국가이므로 對美 및 對中관계를 균형있게 유지할 필요가 있다.  경우에 따라서는 이 지역에서의 다자안보협력체 형성을 위하여 한국은 미·중간의 仲裁者로서의 기능도 할 수 있음을 인식해야 한다. 
셋째, 동북아 安保問題 해결을 위한 다자간안보협력에 중국이 참여하도록 적극 유도할 필요가 있다.  중국의 참여 없는 동북아 안보문제 해결은 현실적으로 의미가 없다고 평가할 정도로 중국의 존재는 이 지역의 안보문제에서 큰 比重을 차지하고 있다.  중국의 참여를 위해서는 우선 한·일 양국이 협력하여 중국의 孤立을 저지하는 것이 필요하며, 나아가 한·중·일 3국에 의한 안보대화가 가능하도록 노력할 필요가 있다.  또한 다른 차원에서 미·중·일 등에 의한 안보대화의 활발한 展開도 바람직하다.  이들 세 나라는 동북아안보와 관련해 死活的 國家利益을 갖고 있기 때문에 이들 국가간의 신뢰관계 증진은 이 지역의 情勢安定과 밀접한 관계가 있다. 
넷째, 한·일안보관계의 변화 가능성 및 필요성을 直視하여 동북아지역에서의 다자안보협력을 위한 효과적인 對應策이 필요하다.  탈냉전과 함께 한·일간의 안보 紐帶感에도 변화가 나타나고 있으며, 특히 최근의 일·북한간의 관계개선의 움직임을 고려할 때 한국의 새로운 對日 安保戰略의 수립이 시급하다고 평가할 수 있다.  또한 미국이 한반도 유사시 일본의 개입과 일정한 역할을 妥當視하고 있으며, 이를 제도화하고 있음을 감안할 때 기존의 한·일간의 안보관계를 재정립할 필요성이 대두된다.  한·일 양국간의 안보관계가 일본의 安保役割 增大에 따라 과거의 간접적인 관계에서 직접적인 관계로 서서히 변화해 나갈 것이 확실시되고 있기 때문에 그러한 새로운 흐름에 효율적으로 대응하기 위한 정책적인 대비가 필요하다.  현존하는 양국간의 정보교류 및 인적교류 등을 바탕으로 하는 양국관계를 더욱 공고히함은 물론, 獨島問題를 비롯한 양국간의 현안문제도 多者間 協力의 틀 속에서 논의할 수 있도록 협력해야 할 것이다.
다섯째, 한국은 중·일간의 競爭이 激化되지 않도록 미국의 지속적인 調停者的 역할 수행을 지지하면서, 적극적인 仲裁者的 역할을 하여 이 지역에서의 다자안보협력을 위한 분위기를 조성해야 한다.  이들 두 국가는 이 지역의 안보를 위하여 결정적인 역할을 할 수 있는 국가이기 때문에 두 국가의 關係 緩和는 이 지역의 안보를 위해 반드시 필요하다고 본다.  넓은 의미에서 중·일간의 競爭深化가 지역의 군비증강 경쟁을 초래할 수도 있으므로 지역내 다자간 안보대화를 제도화하여 신뢰관계를 구축해야 하며, 궁극적으로는 지역안보를 위한 다자간협력체제를 설치해야 할 필요성이 대두된다. 
여섯째, 동북아에서 影響力이 감소되고 있는 러시아를 외교적으로 활용하여 이 지역의 다자안보협력기구 설립에 활용해야 한다.  舊蘇聯의 沒落 이후 러시아의 국제적 位相이 약화되기는 했지만, 러시아는 오래 전부터 이 지역에서의 다자안보협력에 대하여 적극적인 자세를 堅持해 왔던 국가이므로 이를 적극적으로 활용해야 할 것이다.  러시아는 UN 常任理事局이며 아직도 상당한 外交力을 보유하고 있는 국가로서 결코 무시할 수 없는 우리의 隣接國家이다.  또한 러시아는 풍부한 天然資源, 그리고 尖端의 무기체계를 보유하고 있는 潛在力이 있는 국가로 동북아의 안보질서에 커다란 영향력을 미칠 수 있는 국가이다.  특히 러시아는 중국, 북한과는 전통적으로 특별한 관계에 있으므로 한국이 對中, 對北정책에서 利點을 얻을 여지가 충분히 있다고 평가할 수 있다. 
마지막으로, 동북아에서의 다자간 안보협력을 위해서는 한반도의 안정이 무엇보다 중요하며, 따라서 남·북한의 緊張緩和를 달성하기 위해서 북한의 참여를 유도하는 정책이 필요하다.  북한의 開放과 改革을 유도하여 多者安保協力에 동참시킴에 있어서 한국 정책결정자등이 갖는 과제는 남북 當事者間의 채널과 전통적 友邦인 미·일과의 兩者 내지는 三者協力 채널, 그리고 다자간 안보대화의 세 가지 채널을 戰略的으로 어떻게 調和시키면서 國家利益을 극대화하는데 있다.  또한 북한이 다자안보협력으로 피해를 입는데 대한 念慮를 해소하고, 이에 참여함으로써 얻을 수 있는 利點을 인식시켜 북한으로 하여금 信賴와 公利的 利害關係를 가지도록 해야 하며, 미국, 중국 등을 통하여 북한을 설득할 수 있는 외교적 노력을 계속해야 한다. 


제2절  參加國의 範圍와 機能的 課題

1. 參加國의 範圍

한반도 주변국간의 다자안보협력을 위한 「東北亞安保協力機構」(NEASCO)에서 한반도문제를 포함한 동북아의 懸案問題를 다루기 위해서는 이해관계가 직접적으로 관련이 되어 있는 남·북한, 미국, 일본, 중국, 러시아 등 6개국이 참여하는 小地域的 접근방안이 바람직하다. 
현재 비정부차원에서 대화가 이루어지고 있는 「東北亞協力對話」(NEACD)에 참여하고 있는 한국, 미국, 일본, 중국, 러시아 등과 현재는 참여하지 않고 있지만 장차 참가를 前提로 하고 있는 북한을 포함하여 6개국으로 하는 것이 가장 現實的이라고 본다.  한반도 문제를 포함하여 냉전 이후 가장 민감한 문제가 집중되어 있는 이 지역에서의 다자간 안보협력문제를 다루기 위해서는 한반도 주변 6개국의 직접적인 대화로 한반도 統一問題뿐만 아니라 통일 이후에 있어서도 駐韓美軍의 철수 등으로 인한 이 지역에서의 힘의 공백에 代替할 수 있는 다자안보협력기구의 설립문제를 다룰 수 있기 때문이다. 
본 논문에서 參加國 범위를 동북아 주요 6個國을 중심으로 小地域化 방안을 주장하는 것은 지역내 국가들은 안보문제와 관련하여 공통의 利害關係를 가지고 있어 議題의 선정이 비교적 용이하며, 또한 동북아문제에 관한 利害 當事國들이므로 問題解決에 쉽게 접근할 수 있기 때문이다.  특히 한국의 입장에서는 남북한간의 합의와 주변 4强의 제도적 안전보장을 확보하는 외교적인 場으로 활용할 수 있다는 점에서 미래지향적인 정책방향이라고 할 수 있다.  그러나 이러한 6個國으로 구성되는 소지역 안보대화체제를 반드시 기존의 ‘2+4’의 槪念과 同一視할 필요는 없다.  한반도문제 해결에 있어서 남북한간의 당사자 해결의 원칙을 기본적으로 重視해야 한다는 점을 基本前提로 하여 남북한간의 접촉에 이어 휴전협정 당사자인 미국과 중국이 먼저 참여하고, 마지막으로 일본과 러시아가 후원하는 단계적인 ‘2+2+2’의 제안도 代案으로써 고려할 가치가 있다.  그런 뜻에서 현재 남한·북한·미국·중국간에 진행되고 있는 ‘4者會談’은 장차 이 지역에서의 다자협력의 前哨戰으로 간주할 수 있을 것이다.  1998년 10월 20일부터 제네바에서 진행되고 있는 제3차 4자회담은 참여하는 각국의 입장이 서로 다르다고 할지라도 기본적으로 한반도의 休戰體制를 平和體制로 전환하기 위한 목적을 가지고 있다.  이 4자회담에서 성과있는 결과가 도출될 때에 이를 확대하여 일본과 러시아가 동참하는 6자회담인 東北亞 多者會談으로 발전할 수 있을 수도 있을 것이다. 
한편, 한반도 주변의 동북아에서의 다자간안보협력을 위한 기구를 설립여건이 조성되기에는 상당한 기간이 필요하므로 이를 설치하기 위한 先行作業으로 ARF나 APEC의 안보기구와 같은 기존의 아시아·太平洋地域내 多者間 協力機構를 이용하는 것을 고려할 수 있으나, 이러한 기존의 다자간 기구를 활용하는 방안에는 여러 가지의 問題點들이 있다.  이 機構들은 아시아·太平洋이라는 매우 광대한 지역을 對象範圍로 하고 있는데, 이 지역 내에서는 사실상 아무런 공동의 안보이익이나 關心事가 존재하지 않을 뿐만 아니라 군사안보문제를 다루기에는 이 기구들의 성격상 적절하지 않다는 점이다.  결국 이는 단순한 對話포럼의 수준을 벗어날 수 없으며, 실질적으로 東北亞의 군비통제를 포함한 安保問題에는 아무런 도움을 줄 수 없다는 것이다.  따라서 동북아의 군사안보문제는 동북아 ‘小地域’(sub-region)을 범위로 하는 새로운 安保協力過程이나 機構를 통해서만 성과를 거둘 수 있을 것이다.  그러나 동북아지역의 다자안보협력기구의 창설이 단기간내 이루어지기는 쉽지 않다는 점을 감안할 때, 이러한 기존의 地域機構들을 활용하는 것도 하나의 현실적인 代案이 될 수는 있을 것이다.  이후 한반도 주변국간의 다자협력이 成熟되는 시기에는 이를 확대하여 주변의 모든 관련국가들이 광범위하게 이에 참여하는 협력기구로 발전되는 것도 바람직할 것이다. 
현실적으로 단기간에 실현 가능한 동북아지역에서의 다자안보협력을 위한 방안으로 한·미·일 3국이 정례적인 3者安保協力 對話體 설립 방안이 논의되고 있다.  동북아 다자안보협력기구가 구체적인 모습을 띠기까지는 상당한 기간이 필요할 것으로 판단되며, 또한 남·북한 문제가 해결되지 않고 미국과 일본 및 중국간에 안보문제에 관한 어떠한 제도적 保障裝置도 없는 현 상황이 상당기간 지속될 것으로 보인다.  한반도의 안정과 평화를 위해서 이 지역에 주둔하고 있는 駐韓美軍의 감축 또는 철수로 인한 미국의 영향력 약화에 대비하여, 보다 현실적으로 실현 가능한 대안으로 이 방안을 고려할 수도 있을 것이다.  따라서 이 방안은 우선 한·미·일 3국이 중국과 북한을 자극하지 않는 차원에서 정례적인 3자안보협력 對話體를 창설하는 것이다.  이 방안은 한·미·일 3국의 안보 이해관계가 同質的이고 각 국가들이 기존의 한·미 그리고 미·일간의 雙務的 同盟關係를 유지하고 있기 때문에 3국간의 안보대화를 定例化하고 필요한 정보교환이나 인사교류 및 연합훈련의 실시 등에 대해 合意하기 용이하다는 장점이 있다.  다만 3국간의 이러한 안보대화가 지역 내의 어느 국가에도 安保威脅을 야기하지 않고, 오히려 地域安定에 기여할 것이라는 점을 분명히 인식시킬 필요가 있다.  그러나 실제로 이 방안에 대하여 중국이나 북한 나아가 러시아도 否定的 反應을 보일 소지가 충분히 있다.  이 방안은 결국 장차 동북아지역 전체의 안정과 평화를 위해서는 중국, 러시아 및 북한의 동참을 전제로 발전되어야 하므로 결과적으로 장기적인 안목으로 볼 때, 동북아 6자회담의 전초 역할을 하는 것이 된다. 
결국, 현실적으로 동북아의 안보현안문제를 다루고 한국의 安保利益에 가장 부합될 것으로 판단되는 방안은 東北亞 6개국 중심의 多者安保協力이 가장 바람직하다.  따라서 참가국 범위를 동북아 6개국으로 하는 새로운 安保協力 포럼이나 機構를 통해서 더욱 효율적인 成果를 거둘 수도 있을 것으로 기대된다.  따라서 본 논문에서도 한반도 주변의 6개국, 즉 미국, 일본, 중국, 러시아와 남·북한간의 다자간 안보협력기구의 설립 방안을 제시하고 있는 것이다. 

2. 機能的 課題

한반도 주변국간 다자안보협력을 위한 협력기구를 형성하기 위한 기능적 과제는 다음과 같은 과정을 걸쳐 실천하는 것이 바람직하다.  각 과제에서 설정한 目標가 어느 정도 달성되고 다음 과제로의 발전이 필요하다는 내부적 與件과 외부적 環境이 조성될 때 다음 과제로 넘어가는 신중한 接近과 장기적인 忍耐가 필요하다.  그러나 각 과제의 實踐過程이 상황에 따라 동시에 진행될 수도 있으므로 그 推進過程에서 伸縮的으로 대응할 수 있는 柔軟하고도 융통성 있는 推進方式이 요구된다. 

1) 國家間關係 基本原則 設定의 課題

유럽에서의 OSCE의 경험과 아·태지역의 ARF의 교훈에 따라 가장 기본적인 국가간의 관계에 관한 基本原則(Principles of State to State Relations)에 대한 合意事項을 추진하는 과제이다.  이 원칙에는 「유럽안보협력기구」의 「헬싱키기본합의서」에 명시된 내용과 현재 비정부차원에서 진행되고 있는 「동북아협력대화」의 제7차 도쿄회의에서 채택된 내용을 참고로 하면, 主權의 尊重, 領土의 不可侵(武力의 不使用), 內政不干涉(民族平等權과 自決權의 認定), 紛爭의 平和的 解決 등과 같은 것이 포함된다.  지역내 국가들간에 쌍무적 관계의 강화 및 국교정상화를 통해 냉전으로 인해 야기되었던 後遺症 및 분쟁의 소지를 정치적으로 淸算하고 和解와 協力의 기본원칙에 따라 國家間의 관계를 再設定하는 것이다.  동북아지역에서의 다자안보협력을 위한 가시적인 성과를 위해서는 비정부차원이기는 하지만 이미 東北亞協力對話(NEACD)에서 합의한 내용을 기초로 하여 정부차원의 대화채널을 통하여 공식화할 필요가 있다.  이는 이 지역에서의 협력안보를 달성하기 위한 가장 基本的인 事項으로써 지역내 影響力面에서 강대국이든 약소국이든간에 각국간의 관계를 평등한 위치에 두고 다자간 협력이 이루어져야 한다.  相互依存的 국제관계의 현실과 동북아 국가간의 특수한 관계를 고려할 때, 이러한 국가간관계의 基本原則을 정립하는 것은 대화를 통한 협력안보를 이루기 위한 가장 중요한 前提條件이 되는 것이다. 

2) 政治的 信賴構築의 課題

이 단계에서는 政府(track I)와 非政府 또는 民間(track II)차원의 기초적인 안보협력대화를 통해 외부로부터의 安保威脅을 축소시키고, 각국의 외교·안보정책에 대한 透明性을 提高함으로써 相互信賴를 구축하는 과제이다.  이 과정은 정부와 민간이 합동으로 참여(track III)하여 接觸의 폭을 확대하고, 동북아에서의 항구적인 평화를 구축하기 위해 지역내 국가들의 합의를 바탕으로 東北亞版 헬싱키선언 형태의 「東北亞 最終合意書」를 채택함으로써 동북아에서 냉전종식을 선언하여 相互安心措置(MRM: Mutual Reassurance Measures)와 信賴構築措置(CBM: Confidence Building Measures) 등을 채택하는 단계이다. 
동북아의 政治的 信賴構築을 위하여 중·장기적으로 가장 중요한 것은 미국과 중국의 政治的 信賴强化라고 할 수 있다.  미국과 소련을 중심으로 형성되었던 동북아의 冷戰秩序는 소련의 해체라는 탈냉전의 변화와 함께 미국 주도의 차별적인 미·중·일 삼각관계의 가능성을 보여주고 있다.  1980년대의 상대적 衰退論을 비교적 성공적으로 극복한 미국은 새로운 自信感을 가지고 21세기의 아·태지역 질서를 추진하려 하지만, 일본과의 관계와는 달리 중국과는 쌍방의 꾸준한 노력에 의해서 葛藤關係를 해소할 수 있을 것이다.  따라서 탈냉전시기 동북아 질서의 중심구조를 형성하고 있는 미·중관계가 갈등관계가 아닌 협력관계로 발전하기 위해서는 미국과 중국의 國內體制의 상호 異質性이 점차 줄어들고, 중국 政治主導勢力의 안정이 자리잡는 속에서 상호 정치적 신뢰강화가 필요할 것이다. 
동북아의 정치적 신뢰구축은 미국과 중국의 정치적 신뢰구축과 더불어 ‘日本威脅論’과 ‘中國威脅論’에 대한 주변국가들의 不安感의 해소를 필요로 하고 있다.  일본이 경제대국으로 부상함에 따라 정치·군사적 역할의 증대 가능성에 직면하고 있는 가운데, 주변국가들은 일본의 軍事大國化의 가능성에 대한 우려를 보여주고 있다.  최근에 미국과 체결한 ‘가이드라인’ 등에 대하여 일본이 주변국가들에게 위협의 모습으로 보이지 않게 하려면, 일본은 보다 적극적으로 과거를 스스로 청산하고 이들 국가들과 同伴者的 未來를 위해 노력하는 모습을 보여 주어야 한다. 
한편 중국은 지속적인 經濟成長과 軍事力 增强에 따라 제기되고 있는 주변국가들의 ‘中國威脅論’에 대한 不安感을 해소하기 위하여 覇權國家가 아닌 平和國家로서의 모습을 보여 주면서 이 지역에서의 政治的 信賴의 바탕을 마련해 나가야 한다.
또한 정치적 군축단계에서는 동북아지역에서 政治的 不信과 緊張緩和 그리고 일부 국가들간에 보여지고 있는 외교관계 斷絶의 解消를 통해 정치적 관계를 正常化하여 정치적 信賴를 구축하도록 해야 한다.  이 지역에서의 다자간 협력에는 북한의 참여가 必須的이므로 남·북한간의 緊張緩和와 信賴構築 문제, 북한과 미국 및 일본과의 國交 正常化 문제 등은 필연적으로 해결되어야 하는 政治的 課題이다.  또한 이 지역에서의 정치적 신뢰구축의 일환으로서 지역내 국가들 상호간에 不可侵協定을 체결하는 것이 필요하다.  相互不可侵協定 締結은 정치적 신뢰구축조치에서 군사적 신뢰구축조치로 이행되는 중간적 과정으로서의 의미가 있다. 

3) 軍事的 信賴構築의 課題

군사적인 신뢰구축과제는 군사적 緊張解消와 군사활동의 透明性 및 예측가능성의 증대를 통해 軍事的 衝突을 사전에 예방하는데 그 기본 목적이 있다.  유럽안보협력기구(OSCE)에서의 ‘信賴 및 安保構築措置’(CSBM)는 대표적인 군사적 신뢰구축조치로서, 이는 새로운 軍備統制槪念으로 다자간 안보협력체 방식의 특징을 가진다.  이 단계에서 군사적 신뢰구축을 위해 기초 軍事情報의 교환, 군사훈련 및 대병력 이동의 사전통보, 군사활동의 투명성, 군사적 접촉과 상호교류 등을 통해 지역 내의 군사적 긴장을 해소하고 軍事的 信賴를 구축하게 된다. 
동북아의 군사적 신뢰구축은 정치적 신뢰구축을 더욱 공고히 하는데 도움이 되며, 특히 이 지역에서의 정치적 신뢰구축을 위해서는 한반도와 일본 및 중국의 군사적 신뢰구축이 兩者的 그리고 多者的 노력을 통하여 이루어져야 한다. 
동북아의 군사적 신뢰구축을 위해서는 한반도의 신뢰구축문제와 함께 아·태지역을 冷戰에서 平和와 화합으로 전환시키려는 노력이 필요하다.  이를 위해서는 미국, 일본, 중국, 러시아 및 남·북한이 ① 무기체계와 병력에 관한 情報交換, ② 중요 군사훈련과 활동의 事前通報, ③ 중요훈련의 참관인 초청, ④ 군사적 신뢰구축의 檢證 등을 위한 노력을 공동으로 기울여야 한다. 
동북아의 군사적 신뢰구축을 위해 다음으로 반드시 검토되어야 할 것은 日本과 中國의 군사력 증강에 대한 軍事的 信賴構築 方案이다.  일본은 탈냉전의 새로운 변화 속에서 대단히 조심스럽게 自衛隊의 역할 확대, 군사력의 質的 向上을 추진하고 있다.  러시아의 위협이 약화되고 있는 가운데 이루어지고 있는 일본의 이러한 변화는 주변국가들의 군사적 不信感을 상대적으로 높혀주고 있다.  따라서 일본은 첫째, 군사력 증강의 費用과 意圖의 透明性을 최대한 높여야 할 것이다.  이를 위해서 장기적으로 ‘미·일 방위협력을 위한 가이드라인’을 넘어서서 ‘동북아 방위협력을 위한 지침’을 동북아 관련 당사국들과 공동으로 마련해야 할 것이다.  둘째, 군사훈련과 활동을 동북아 관련 당사국들과 공동으로 마련해야 할 것이다.  셋째, 주요 군사훈련에 참관인 초청이 이루어져야 할 것이다.  넷째, 군사적 신뢰구축 방안을 검증할 수 있는 制度的 裝置가 마련되어야 한다. 
한편 중국도 경제성장과 더불어 군사비를 지속적으로 증가함으로써 주변국가들의 憂慮를 높혀주고 있다.  중국은 1995년 ‘中國의 軍備統制와 軍縮’이라는 중국판 國防白書를 통해서 인류의 平和와 發展의 촉진, 백만병력의 減縮, 국방비 지출의 최소화, 軍需工業技術의 평화적 이용, 군사적 민감한 물질과 군사장비 讓渡의 엄격한 통제, 국제적인 군비통제와 軍縮의 적극적 참여를 공식적으로 강조했다.  이러한 중국의 공식발표에도 불구하고 중국이 계속하고 있는 地下 核實驗, 항공모함의 구입 또는 건조계획, 통상무기체계의 지속적 현대화는 주변국가들의 군사적 不安感을 해소시켜 주지 못하는 요인이 되고 있다.  따라서 중국이 주변국가들의 군사적 신뢰를 획득하기 위해서는 軍事力과 군사정책의 透明度를 높이기 위한 보다 적극적인 노력을 기울여야 할 것이다. 
동북아의 군사적 신뢰구축은 個別的, 兩者的 努力과 함께 多者的 努力을 필요로 하고 있다.  이러한 노력의 일환으로 아세안지역포럼(ARF)이 1994년부터 信賴構築, 非核擴散, 평화유지협력, 군사정보교환, 해상안보문제, 예방외교 등에 관한 초보적 연구와 대화를 진행하고 있는 것을 참고해야 한다.  그러나 이러한 다자적 노력은 동북아질서의 정치적·군사적 特殊性과 문화적 異質性 등의 難關 때문에 단기적 성과를 거두기는 어려울 것으로 展望되며, 따라서 장기적인 眼目에서 추진되어야 할 것이다. 

4) 軍備縮小의 課題

동북아 국가들의 利害 葛藤을 비군사적 수단으로 解消하고 協力을 증진하기 위해서는 동북아에 형성되는 군사적 신뢰를 기반으로 軍備增强 추세를 軍備縮小 방향으로 전환시켜 나가야 한다.  이러한 군비축소는 지역내 모든 관련국들의 노력으로 그 달성이 가능하며, 특히 한반도, 서태평양, 일본 및 중국에서 추진되어야 한다. 
한반도에서의 남북한 군비축소 논의는 현재까지 정치·군사적 宣傳의 차원을 크게 넘어서지 못하고 있으나, 국내외의 상황변화와 함께 남북한이 敵對關係에서 平和共存關係로의 전환을 모색하게 되는 상황이 오면 軍備縮小 논의 가능성이 높아질 것이다.  그러나 이러한 논의가 실질적인 成果를 거두기 위해서는 남북한이 이제까지의 자세에서 벗어나 진정한 의미의 共同安保 및 協力安保의 원칙을 摸索하는 자세를 가져야 한다.  남북한의 평화를 위한 군비축소의 노력이 이 지역에서의 협력안보의 원칙에 따라 이루어지기 위해서는 한반도의 特殊性을 고려하여 다음과 같은 구체적인 군비축소의 방안이 모색되어야 한다.  첫째, 남북한의 공격용 무기체계를 재배치하고 감축한다.  둘째, 현재의 抑制 또는 攻擊 중심의 군사력을 상호간의 防禦的 목적을 위한 최소한의 수준으로 감축한다.  셋째, 남북한의 武器生産과 武器輸入을 규제하되 공격용 무기체계를 우선 규제대상으로 한다.  이와 병행하여 남북한 軍需産業의 平和産業으로의 전환이 이루어져야 한다.  넷째, 남북한은 합의되는 軍縮過程 준수 여부를 현장 검증하기 위하여 구체적인 체계를 마련해야 한다.  다섯째, 변화하는 아시아·태평양 軍事秩序를 고려하여 한반도 군사력의 최종 유지수준을 검토해야 한다. 
동북아 군비축소를 위해 한반도의 군비축소와 함께 중요한 것은 동해를 포함한 西太平洋에서의 軍備縮小이다.  이 지역에서는 냉전기간 미국의 太平洋艦隊와 소련의 極東艦隊의 군비경쟁이 계속되었다.  소련은 탈냉전과 함께 극동함대의 작전활동을 축소하고, 量的 縮小와 質的 改善을 추구하고 있다.  이러한 변화 속에서 미국을 비롯한 일본, 중국, 그리고 남북한이 서태평양을 평화의 바다로 만들기 위해서는 海軍力의 減縮을 조심스럽게 논의해야 한다. 
동북아 군비축소의 또 하나의 核心問題는 일본과 중국의 軍備增强 추세를 어떻게 軍備縮小 추세로 전환시킬 것인가 하는 것이다.  일본은 탈냉전 시기에 들어서서 군사력의 量的 증강을 상대적으로 완화시키고 있지만, 군사력의 質的 증강을 지속적으로 추진하고 있으므로 군비축소의 조짐을 전혀 보여주고 있지 않다.  일본의 군비수준은 동북아에 존재하는 不安定과 위협에 대응하여 미·일 안보체제와 일본 국내체제의 틀 속에서 결정되어 왔다.  따라서 일본의 군비수준이 미·일 安保體制의 틀을 넘어서서 名實相符한 동북아 안보체제의 틀 속에서 결정될 수 있을 때, 일본의 군비가 더 이상 동북아의 不安定과 威脅要素로 평가받지 않을 것이다. 
한편 중국은 탈냉전기에 들어서서 비교적 빠른 속도로 러시아와의 관계를 정상화하고, 이에 따라서 중·러 국경의 군사력을 감축해 왔다.  그러나 중국은 서태평 양쪽의 미국, 일본, 대만, 동남아 국가들과는 탈냉전 속의 냉전을 유지하면서, 軍備縮小 대신에 軍備增强을 추진하고 있다.  이러한 중국의 군사력 증강이 동아시아 覇權을 장악하기 위한 長期的 布石이 아니라 방어적 목적이라는 중국의 主張은 주변국가들에 의해 설득력 있게 받아들여지지 못하고 있다.  따라서 패권국가가 아닌 평화국가로 주변국가들에 의해 인식되어 상호간에 군비증강 대신에 군비축소를 추진하기 위해서 중국은 실천의 차원에서 보다 적극적으로 軍備縮小에 참여해야 한다. 
이와 같이 동북아지역에서의 군축은 個別的 努力과 兩者的 合意 가능성이 어느 정도 궤도에 오르게 되면, 동북아 국가들도 유럽의 多者的 軍縮 方案과 유사한 과정을 試圖하게 될 것이다. 

5) 安保協力을 위한 機構設立의 課題

동북아지역 국가간의 관계에 관한 基本原則을 바탕으로 상호 정치적 및 군사적 신뢰가 구축되면 지역내 총체적인 안보문제를 협의하기 위한 기구인 「東北亞安保協力機構」(NEASCO)를 설치하여 동북아에서의 豫防安保와 危機管理기능을 강화하는 단계로서, 제도권 내에서 분쟁을 해결하고 和解와 協力을 실천하는 과제이다.  이 과정에서 설립되는 다자간 안보협력 기구의 역할과 기능은 다음 절에서 구체적으로 논의하겠지만, 대체적으로 지역안보의 안정장치로서의 역할을 수행할 것이며, 다루어야 할 議題도 각국의 이익을 보장할 수 있는 의제부터 시작하여 점차 지역의 平和와 繁榮을 위하여 일국의 희생을 강요할 수 있는 의제까지 상정할 수 있을 것이다.  참여국 모두가 동의할 수 있는 포괄적인 議題로부터 지역분쟁의 소지가 있는 첨예한 의제까지 단계적으로 상정하여, 이를 다자협력체제 내에서 해결해 가는 점진적인 단계를 거쳐 성과를 거둘 수 있도록 議題의 선택에도 신중을 기해야 한다.  또한 이러한 「東北亞安保協力機構」의 성공적인 운영을 위하여 常設機構의 설립과 기구 역할의 정례화를 위한 制度化의 문제가 매우 중요한 과제로 대두된다.  이러한 사항들은 다음 절에서 분야별로 계속 논의하고자 한다. 


제3절  協力機構의 議題와 制度化

한반도 주변의 다자안보협력을 위해 앞에서 검토하였던 유럽안보협력기구(OSCE)와 아세안지역포럼(ARF)의 동북아지역 적용 가능성을 고려하여, 본 논문에서는 「東北亞安保協力機構」(NEASCO) 설립 방안을 제시하고 있다.  현재 비정부차원에서 진행되고 있는 「東北亞協力對話」(NEACD)와 같은 회의를 정부차원으로 昇格시키고, 이를 공식적인 機構로 발전시킬 수 있는 가능성은 충분히 있다고 본다.  왜냐하면 북한을 제외한 모든 국가들이 이 지역에서의 다자간 안보협력에 대해서는 時代的 狀況이나 각국의 利害關係를 고려할 때, 모든 여건이 유리하게 전개되고 있다고 판단하고 있기 때문이다. 

1. 機構의 目的과 機能

「東北亞安保協力機構」는 다음과 같은 目的을 가지고 있어야 한다.  첫째, 참가국간 理解增進과 信賴構築에 목표를 두어야 한다.  참가국들간의 포괄적인 공동의 안보문제에 관해 정례적으로 협의를 진행하여 지역국가 상호간의 理解增進과 信賴가 구축될 수 있도록 노력해야 하며, 이를 통한 透明性을 바탕으로 지역 불안정 또는 불확실성 요인을 감소하거나 제거시켜 나갈 수 있어야 한다.
둘째, 이 機構는 地域安定 增大에 기본 목적이 있는 만큼 참가국들간의 분쟁의 소지를 사전에 방지하는 ‘豫防外交的’ 역할 수행에 그 목적을 두어야 한다.  동북아지역에서의 다자간 안보협력기구의 설립을 위해서 관련국들이 그 필요성을 인정하고 있지만, 기존의 事案들이 상호간의 민감한 것들이기 때문에 어느 국가도 적극적으로 나서지 못하고 있는 실정이다.  모든 관련국들이 이 지역에서 분쟁의 예방적 역할을 수행할 機構의 설립에는 반대할 이유가 없다고 본다.
셋째, 이 지역에 부족한 對話慣習의 축적 및 共通規範의 창출을 목적으로 해야 한다.  동북아지역은 다자간의 對話나 經驗이 비교적 부족하다는 사실을 감안할 때, 共同關心事의 논의를 통해 국가간의 대화관습을 축적하고, 共通規範의 공유를 추구하여 국가 행동양식의 예측가능성을 높여야 한다. 
넷째, 「東北亞安保協力機構」의 또 다른 목적은 지역차원의 군비통제 基盤造成이다.  유럽에서의 안보협력이 신뢰안보구축조치의 시행을 통해 군사력 減縮合意를 이루었듯이, 동북아지역 안보협력체제도 초보적인 신뢰안보구축조치의 시행을 통해 궁극적인 군축협상 등 장기적으로 구조적 군비통제 실현을 위한 기반조성에 목적을 두어야 할 것이다. 
다섯째, 한국의 입장에서 볼 때, 「東北亞安保協力機構」의 궁극적인 목적을 한반도 統一環境 造成과 한반도 통일 이후의 한국의 主權保存과 生存權 確保에 두어야 할 것이다.  한반도 주변국 다자간의 대화와 협력으로 지역국가간의 信賴와 理解를 증진하여, 이 지역에서 새질서를 구축함으로써 한반도의 항구적인 평화체제의 구축뿐만 아니라 동북아의 항구적인 안정과 번영에 기여한다는 목적을 가져야 할 것이다. 
이상과 같이 「東北亞安保協力機構」가 참가국간의 이해증진과 신뢰구축, 對話慣行의 축적 및 공통규범의 창출, 군비통제를 위한 기반조성, 군비통제의 실현, 한반도 統一與件의 조성 등의 목표 하에 일단 실현될 경우, 구체적으로 다음과 같은 役割과 機能을 수행할 수 있을 것이다. 
첫째, 초창기 동북아 다자간 안보협력기구는 그 구성국간의 주요 관심사에 대한 의견교환을 통해 相互安心의 정도를 증대시키는 역할을 할 수 있을 것이다.  따라서 분쟁의 요인이 될 수 있거나 상호 疑心이 惹起될 수 있는 정치, 군사, 사회, 경제, 환경, 테러, 마약문제 등 포괄적인 관심사에 대한 다자간 협의는 「東北亞安保協力機構」가 수행해야 할 주요 기능이 될 것이다. 
둘째, 지역내 국가들의 相互安心 정도가 증대되기 위해서는 관련국의 국가활동이 공개되고 透明性을 지니도록 하는 역할을 수행해야 할 것이다.  이를 위해 지역내 국가간 情報交換 및 意圖의 전달이 적시, 정확하게 이루어져야 하며 「東北亞安保協力機構」는 이러한 투명성 提高를 위한 토론 및 情報交換의 場으로서의 기능을 수행해야 할 것이다. 
셋째, 「東北亞安保協力機構」에서는 다양한 신뢰안보구축조치(CSBMs)의 시행을 통해 지역내 국가간 상호이해가 증진되고 신뢰가 증대될 수 있으며, 이를 기반으로 군비통제가 실현될 수 있는 역할을 수행할 수 있을 것이다.  이 지역에서의 安保信賴構築措置들은 우선 국방예산, 군사력현황, 군인사교류, 군사훈련 사전통보 및 참관, 대규모 병력이동의 통보 등의 정보를 교환 및 중계하는 역할을 수행할 수 있다. 
넷째, 「東北亞安保協力機構」는 사실조사활동(fact-finding)의 역할을 수행할 수 있다.  이러한 사실조사활동들은 관련국들간에 합의된 사항의 이행 여부를 확인해야 하며, 사실의 정확한 파악은 분쟁방지를 위한 豫防外交 수행의 필수적 요소이다.  따라서 관련당사국의 합의에 따라 정보교환과 이를 확인하기 위한 多國籍 조사단의 결성으로 사실조사활동의 수행은 이 기구의 중요한 기능 중의 하나가 될 것이다. 

2. 機構에서 논의될 議題

「東北亞安保協力機構」에서 주로 다루어야 할 議題들은 결국 다자안보협력체 구성의 목적이나 필요성을 충족시킬 수 있는 것이라 하며, 구체적으로 참가국간의 이해증진과 신뢰구축, 對話慣行의 축적 및 共通規範의 창출, 군비통제를 위한 基盤造成, 군비통제의 실현 등을 포함해야 할 것이다.  그러므로 지역 협력체에서 일반적으로 다룰 수 있는 의제는 신뢰구축을 위한 제반 준비과정으로서 비군사적 조치와 군사정보의 透明性 保障과 情報交換 등 군사적 實行措置들부터 시작하여 전통적인 안보위협 문제 해소를 위한 과제로 확대하는 방안을 택해야 한다.
대화 초기단계에서 信賴構築은 다른 무엇보다도 우선시되는 核心課題이며, 신뢰구축은 단순히 안보협력의 여건조성뿐만 아니라 軍備統制의 核心이 되는 前提條件이다.  신뢰구축이 이루어져야 위기감소 또는 안전조치 등 運用的 군비통제의 실현이 가능하고, 나아가 構造的 군비통제에 해당하는 군비축소가 가능해지는 것이다. 
議題問題는 초기에는 對話의 場을 만들고 분위기를 성숙시키기 위하여 참가국들간의 의견교환을 통해 相互信賴를 구축하는 것이 중요하며, 이를 위한 준비과정으로 非軍事的 측면에서의 작은 협력을 통해 단계적으로 출발시키고자 하는 접근방법이 필요할 것이다.  包括的 安保槪念에 부합되는 難民問題, 테러 방지문제, 마약문제, 환경보전 및 오염방지, 해상안전감시 및 해적퇴치, 영유권 仲裁問題 등의 다양한 의제를 포함시킬 수 있을 것이다.  그러나 인권문제 등과 같은 문제는 비군사적인 문제의 영역이지만 그 성격상 內政干涉이라는 비난을 받을 우려가 있어 多者間 대화의 의제로 다루기에는 매우 조심스러운 事案이다.  동북아 다자간 안보협력을 위한 비군사적 신뢰구축과 군사적 신뢰구축에 관한 의제의 범위에 대한 토론은 <표 6-1>에서 볼 수 있다.  다자안보회의가 본격적인 단계에 들어서면 核武器擴散禁止와 비핵지대 창설, 군비통제, 무기 및 미사일 수출에 관한 統制裝置의 설치, 방어무기의 공동개발, 테러방지 및 對테러 협력체 운용, 지역위기관리 센터 운용, 지역평화유지군의 共同統制 및 관리, 공동 군사교육의 기구 운용 등 실질적인 安保措置 등이 구체적인 의제로 논의될 수 있을 것이다.

 

3. 機構의 制度化

한반도 주변국들간에 多者間 안보협력을 위한 「東北亞安保協力機構」 구성이 합의되면 이를 제도화하는 문제가 대두될 것이다.  여기에서 대화 채널의 定例化하는 문제는 다자간 안보협력체 구성에 합의가 되면 자연적으로 타결될 문제이고, 정기적인 대화 채널의 유지는 대화의 日常化를 위한 방편이기 때문에 상호간의 신뢰증진의 기초가 된다.  지역국가간의 공식적인 對話慣習이 부족하고 相互不信이 완전히 제거되지 않은 상황에서는 지역적 차원의 對話, 協力 방법도 기존에 설치되어 있는 機構의 활용이나 비정부간 民間機構의 활성화를 통해 정부간 安保對話 및 協力을 유도, 촉진하는 이중적 접근방식이 있을 수 있다. 
흔히 ‘非公式 對話채널’ 또는 ‘제2트랙 外交’로 활용되는 民間機構들은 學者뿐만 아니라 정부인사도 개인자격으로 수용하여 국가간 공식대화에서 上程될 수 없는 주제들을 토의하거나 특정문제에 대한 관련국의 입장을 명백히 논의할 수 있는 기회를 제공함으로써 정부간 對話와 協力을 촉진할 수 있는 長點을 지니고 있다.  지역내 국가들간에는 신뢰구축의 분위기를 조성한다는 점에서 정부간 대화보다는 非政府間 접촉으로 학계나 기타 硏究所 등을 중심으로 신뢰구축의 실험과 과정을 통해 점차 협력을 증진시키는 ‘제2트랙 外交’가 진행되고 있다.  이렇게 함으로써 多者間 協力은 해상조난구조나 汚染問題 등 비정치적이며 軍事安保에 직접적으로 영향을 미치지 않는 영역부터 출발할 수 있을 것이다. 
그러나 東北亞라는 小地域을 중심으로 별도의 제도적 틀(institutional framework)을 새롭게 마련할 경우, 정부단위의 참여를 통해 일단 참여국 정부대표들간에 비정치적인 이슈들에 대한 합의를 이룰 수 있고, 非在來式 위협에 대한 懸案들을 예상외로 빨리 해결할 수 있는 가능성이 있다.  따라서  현재로서는 정부 및 비정부간의 접촉을 병행해서 추진해 가는 것이 보다 바람직한 접근방법이 될 것이다. 
현재 진행되고 있는 동북아 5개국간의 東北亞安保對話는 정례적인 대화수준을 바탕으로 공식적인 정부간의 접촉으로 확대, 발전시킬 수 있도록 점진적이고 장기적인 계획이 필요할 것이다.  이러한 대화가 소기의 성과를 거두기 위해서는 많은 시간이 필요할 것이며, 기능적인 면에서 실질적인 협력의 경험을 축적한 후에 이를 제도화하는 것이 보다 효과적일 것이다. 
또한 制度化가 이루어진 이후에는 OSCE 내의 安保協力포럼(FSC: Forum for Security Cooperation)과 같은 하부기구의 창설문제도 검토해 보아야 할 것이다.  이와 같은 機構는 常設되어 있어야 하는데, 여기에는 이사회(의장국과 사무총장 등 포함), 사무국, 분쟁방지센터, 안보협력포럼, 조정·중재 재판소, 군비통제위원회, 검증·사찰팀 등의 사안별 위원회와 실무반이 구성되어야 할 것이다. 
東北亞安保協力機構가 그 기능을 효과적으로 발휘하기 위해서는 분쟁, 위기 및 위반 행위를 지역 내에서 스스로 단속할 수 있도록 설득력 있는 地域安保條約의 체결로 발전되는 것이 바람직하다.  현존하는 국제적 다자간 협력의 가장 큰 취약점의 하나는 拘束力과 制裁機能의 缺如이다.  기구의 협약에 따라 武器移轉의 통제, 이미 생산된 군비의 감축, 군사이동과 훈련에 대한 일련의 信賴構築措置를 취하고, 결국에는 완전한 군축과 군비통제를 이루기 위한 常設 地域軍縮會議를 개최할 수 있을 것이다. 
또한 이 機構 내에 여러 가지 사안들을 다루기 위한 전문적인 常設 小委員會를 두는 것이 바람직하다.  예를 들면 한반도 분단문제와 같이 오랫동안 지속되어 온 분쟁을 해결하거나 최소한 중재할 수 있는 常設 紛爭仲裁小委員會 창설이나, 환경보호를 위한 常設 環境小委員會, 교육·과학 및 기술에 대한 협력을 다루는 常設 科學技術小委員會, 그리고 장차 경제적 분쟁을 해결하고 경제적 협력을 증진시키기 위한 常設 經濟協力小委員會를 창설할 수도 있을 것이다.  이를 통하여 기구의 拘束力과 制裁機能을 갖춤으로써 예방외교뿐만 아니라 직접적으로 분쟁을 해결할 수 있는 능력을 갖추는 가장 이상적인 機構의 역할을 수행할 수 있을 것이다. 


제4절  多者安保協力機構의 推進 展望

지금까지 탈냉전시기 東北亞地域에서 미국의 안보역할 감소추세와 이에 따르는 일본 및 중국의 영향력 확보 경쟁, 러시아 및 중국의 첨단무기 판매 경쟁, 북한의 핵개발 의혹 등으로 불안정한 諸般 安保問題를 다루기 위해 한반도 주변국간 多者間 安保協力의 구체적 방안으로서 「東北亞安保協力機構」의 설립 문제를 검토하였다.  특히 한국은 미국의 지역내 영향력 감소 憂慮와 북한과의 첨예한 軍事的 對立, 그리고 북한의 核武器 및 大量殺傷武器 開發의 威脅에 직면하고 있는 현실에 비추어 볼 때, 지역 내에서 多者間 安保協力의 실현을 가장 절실하게 필요로 하는 當事者라고 할 수 있다.  그러나 多者間 安保協力體制는 그 자체가 目的이 될 수 없으며, 평화를 달성하기 위한 하나의 戰略이며 手段에 불과하므로 多者間 安保協力體가 안보를 달성하고 평화를 지향하기 위해서 추진해 나가야 할 方向 設定이 중요한 사항으로 대두된다. 
따라서 「東北亞安保協力機構」가 동북아 및 한반도에서 진정한 平和와 安定을 유지할 수 있는 平和機構로 역할을 수행하기 위해서는 다음과 같은 사항들을 고려하여 추진해 나가야 할 것이다. 
 첫째, 기본적으로 「東北亞安保協力機構」의 설립은 協力安保의 원리에 입각하여 추진되어야 한다.  이는 東北亞地域 多者間 安保機構의 개념이 集團安保理論에 의거하는 것이 아니라 協力安保의 原理에 의해 추진되어야 한다는 것을 의미한다.  이는 자국의 안보를 일방적인 군사력 및 군사적 수단에 의해 달성하려는 ‘一方安保’(unilateral security)의 抛棄를 의미한다.  協力安保는 어떤 국가의 안보도 다른 국가의 안보적 犧牲에 의해서 달성될 수 없다는 논리에 바탕을 두고, 어떤 국가도 자국의 安保上의 敵이 아니며 자국의 안보는 상대방과의 相互協力에 의해서만 달성될 수 있는 것이다.  동북아의 지역안보협력체제는 지역내 국가들간의 이러한 인식을 필요로 하며, 이러한 協力安保에 대한 認識 아래 모든 국가는 自國의 군대를 正當防衛에 필요한 수준 이하로 또는 防禦的 性格의 군대로 편성되어야 하며, 국가간의 모든 분쟁은 평화적 협의를 통해 해결되어야 한다는 것이다. 
이러한 면에서 「東北亞安保協力機構」를 설립함에 있어서 여러 가지 문제점이 있음을 인식하여 관련국들은 이를 신중하게 추진해야 할 것이다.  여러 가지 예상치 못한 변화로 세계의 질서가 재편되고 있는 현시점에서 새로운 衝擊과 狀況展開로 인해 목적달성이 원활하지 못할 수도 있으므로 다른 국가의 행동에 대하여 정확한 認識과 완전한 知識을 가지는 것은 必須的이다.  따라서 모든 참가국들은 이러한 認識과 知識을 통해서 변화하는 상황에 맞추어 유연하게 대처해 나가야 할 것이다.
둘째, 旣存 兩者關係와 相互補完的으로 추진해야 한다.  국가 안보문제에 있어서 장기적으로 한국이 지향해 나가야 할 가장 중요한 과제 중의 하나는 지나친 對美依存的 현실에서 탈피하여 자주적·다각적 安保力量을 확보하는 일이다.  한국이 多者間 安保協力機構의 창설을 추진하는 중요한 이유 중의 하나도 자국의 안보문제를 한국이 주도적으로 堅持하는 것이며, 따라서 統一韓國時代에도 자주적인 主權 保障과 生存權 確保라는 장기적 布石의 일환으로 이를 추진해야 한다.  이러한 시각에서 보면 기존의 兩者同盟體制를 地域安保協力體制로 완전히 대체하는 것이 바람직하다는 사고를 가질 수도 있으며, 기존의 동맹관계가 多者間 安保協力 기구를 창설하는데 장애요인으로 작용할 수도 있다고 생각할 수 있다.  그러나 동북아를 포함한 아시아지역은 아직도 冷戰的 대결구조가 완전히 淸算되지 못하고 있는 상황이며, 이러한 상황에서 미국과의 양자적 관계는 지역내 급격한 힘의 空白狀態를 방지하고, 한반도에서의 첨예한 對立과 衝突 가능성에 대한 일종의 緩和力의 역할을 담당하고 있다.  유럽의 경험에서도 볼 수 있듯이, 同盟體制가 존속한 채로 安保協力 및 地域軍縮이 가능하다는 역사적 사실로 미루어 볼 때, 지역내 다자간 안보협력체제는 이러한 兩者間 安保體制가 유지된 상태에서 相互 補完的으로 추진해 나가야 할 것이다. 
셋째, 東北亞 多者安保機構를 설립함에 있어서 지역내 참가국가들에 대한 동등한 條件과 權利가 보장되도록 外交的 努力을 기울여야 한다.  지역내 참가국가들에 대한 동등한 조건과 권리의 보장은 特定國家에 의한 地域覇權 掌握을 방지하는 前提條件일 뿐만 아니라 地域安保協力體制 성공의 必須條件이라 해도 과언이 아니다.  이는 구체적으로 ① 主權平等의 원칙에 입각하여 참가국의 동등한 地位와 權利가 보장되어야 하며, ② 지역내 국가들간의 安保關係 및 軍縮 실행에 있어서 불평등한 條件과 義務가 부과되어서는 안되며, ③ 특정국가에 대한 일방적인 安保上의 不利益이나 軍縮이 강요되어서는 안된다.  이와 관련하여, 「헬싱키 최종합의서」가 地域安保協力 및 地域軍縮의 원리로서 제시하고 있는 ‘10대 원칙’ 가운데 ‘參加國間 關係指針의 原則에 관한 宣言’은 東北亞地域의 安保協力 및 軍縮에도 매우 유용한 기준이 될 수 있을 것이다. 
넷째, 한반도 통일문제는 당사자간 協商原則을 유지해야 한다는 남, 북한 정부의 정책이 존중되는 가운데 多者間 安保協力이 이루어져야 한다.  한반도 통일문제가 지역안보협력기구 내에서 주변강대국들의 多者間 協商形式으로 다루어져서는 안된다.  지역내 强大國들은 단지 남북한간의 協商을 지원하고 協商結果를 존중해야 한다.  이러한 尖銳한 문제는 安保對話를 촉진하기보다는 방해하는 방향으로 작용할 소지가 있으며, 한반도 통일과 관련해 지역내 강대국들의 利害關係가 다르기 때문에 자칫 통일문제가 남북한이 원하지 않는 방향으로 전개될 수도 있기 때문이다. 
또한 「東北亞安保協力機構」 창설에 대한 희망적인 기대에도 불구하고 북한의 예상되는 태도에 대한 우려는 커다란 문제점으로 남아 있다.  북한은 이미 核擴散禁止條約(NPT) 탈퇴문제로 야기된 협상과정에서도 알 수 있듯이 매우 예측 불가능한 외교적 태도를 보여왔으며, 이러한 북한의 태도는 「東北亞安保協力機構」 설립을 추진하는 과정이나 또는 설립 후 多者間 安保論議를 하는 과정에서도 재현될 가능성이 크기 때문이다.  그럼에도 불구하고 東北亞諸國, 특히 한국의 입장에서 「東北亞安保協力機構」를 구성함에 있어서 북한의 참여는 매우 중요한 문제이다.  북한의 참여가 이루어지지 않은 상태에서는 한국이 지역내 다자간 안보협력기구를 통해서 얻을 수 있을 것으로 기대하고 있는 북한 核問題의 평화적 해결과 開放을 유도할 수 없을 것이며, 나아가 한반도의 평화도 보장될 수 없기 때문이다.  따라서 북한을 설득하여 남북한간의 군사적 緊張狀態를 緩和시키고 相互 交流를 활발히 장려하여 북한을 對話의 場으로 유도하는 것이 동북아 다자간 안보협력를 위한 先決條件이라고 할 수 있다.
한편 북한 核問題를 포함한 군축문제는 多者間 安保協力機構에서 協商對象이 되어야 한다.  북한 核問題는 이미 國際的 關心事로 대두되고 있으며, 이는 군축문제와 더불어 한반도만의 문제가 아니라 國際平和와 安定의 문제로 부각되어 있기 때문이다.  북한과의 갈등관계가 해소되지 않는 상태에서 한국만의 노력으로 이 문제를 해결하는 것은 불가능한 일이며, 이는 多者間 安保協力體制 내에서 관련 당사국과의 긴밀한 외교노력을 통하여 해결하도록 추진해야 할 것이다. 
다섯째, 「東北亞安保協力機構」의 설립은 漸進的이고 段階的으로 접근하는 장기전략 차원에서 추진되어야 할 것이다.  동북아지역은 아직까지 多者的 수준의 地域安保協力 구상을 실현하는데 있어서 많은 障碍要因을 내포하고 있으며, 따라서 지역차원의 對話體制 수립이나 안보협력이 단시일 내에 본격적으로 추진되기에는 많은 어려움이 예상된다.  이러한 다양한 안보현실을 감안해 볼 때, 지역대화의 내용도 國防豫算의 공개, 군인사 교류, 군사훈련 사전통보 등 論難의 여지가 비교적 적은 공통의 관심사항과 초보적 수준의 신뢰구축 조치로부터 시작하여 漸進的으로 발전시켜 나가는 것이 바람직 할 것이다. 
 이와 같은 장기적인 추진정책을 통하여 東北亞 多者間 安保協力體制는 지역 내의 紛爭, 危機 및 違反行爲를 스스로 단속할 수 있는 地域安保條約을 체결하는 최종단계로까지 발전되어야 할 것이다.  이 조약에 따라 武器移轉의 통제, 이미 생산된 軍備의 減縮, 군사이동과 훈련에 대한 일련의 信賴構築措置를 취하고, 결국에는 완전한 軍縮과 軍備統制를 이루기 위한 상설 地域軍縮會議를 개최할 수도 있을 것이다. 
또한 「東北亞安保協力機構」는 장차 지역 내의 議題들을 포괄적으로 협력할 수 있도록 발전되어야 한다.  본 硏究의 主題가 주로 안보협력에 초점을 두고 있지만, 장기적인 地域安定과 恒久的인 平和를 위해서는 확고한 안보협력의 바탕 위에 정치, 경제, 사회, 문화, 환경 및 스포츠 등의 전반적인 분야에서 포괄적 협력이 이루어질 수 있는 방향으로 발전되어야 할 것이다. 


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