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 제   목(博士學位論文)韓半島와 東北亞 多者安保協力機構에 관한 硏究-第 3 章 多者安保를 위한 國際協力의 事例分析
작성자 이정윤 작성일2008-11-20 오후 4:08:54
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第3章  多者安保를 위한 國際協力의 事例分析


한반도 주변국간의 多者安保協力機構의 설립 방안을 연구함에 있어서 지금까지 검토한 다자안보협력에 대한 理論的 考察을 바탕으로 하여 旣存의 類似한 事例에 대한 연구를 통하여 교훈을 도출하고, 동북아에서의 적용 가능성을 검토하고자 한다.  傳統的 안보개념으로부터 현대사회는 상호의존적인 協力安保槪念으로 발전하면서 兩者的 협력으로부터 多者的 안보협력으로 발전하게 되었다.  오늘날 국제사회에는 이와 같은 다자적 협력의 事例는 많이 있으나, 그 대표적인 安保協力의 事例로서 냉전 전후 유럽에서의 안보질서와 평화·공존을 유지하는데 성공적으로 기여하고 있는 ‘유럽安保協力機構’(OSCE: Organization for Security and Cooperation in Europe)와 亞·太地域에서의 유일한 다자안보협력체제로 지역안보에 기여하도록 발전되고 있는 ‘아세안 지역포럼’(ARF: ASEAN Regional Forum)에 대하여 고찰하고자 한다.  또한 현재 동북아지역에서의 안보협력을 위하여 민간차원(Track II)에서 진행되고 있는 ‘東北亞協力對話’(NEACD: Northeast Asia Cooperation Dialogue)에 대한 고찰을 통하여 한반도 주변국간 다자안보협력의 가능한 방안을 구상하는데 기여하고자 한다.  현대사회에서 多者協力主義로의 사고의 전환으로 지역적·기능적 多者協力 事例들은 많이 있으나 대부분 經濟協力의 사례들이다.  그러므로 본 연구에서 다루고자하는 多者安保協力은 유럽에서의 ‘유럽안보협력기구’를 선택하였고, 또한 아·태지역에서 진행되고 있는 ‘아세안지역포럼’, 그리고 동북아지역에서의 ‘東北亞協力對話’를 그 연구분석사례로 선정하게 된 것이다.


제1절  유럽安保協力機構(OSCE)

1. CSCE의 설립 배경

유럽지역에서 東西冷戰의 産物로 탄생된 유럽안보협력회의(CSCE)는 기본적으로 舊蘇聯이 1954년이래 추구해 온 對유럽 외교정책의 結實이라고 볼 수 있다.  1960년대 접어들면서 본격적으로 ‘유럽안보회의’개념을 발전시켜 온 소련은 1966년 바르샤바조약기구 首腦會談에서 ‘유럽평화안보’를 선언, 서방 측에 CSCE 창설을 제의하였고, 이로부터 6년 후인 1972년 닉슨-브레즈네프 美蘇頂上會談에서 미국이 이를 수락함으로써 結實을 보게 되었다.  미국은 이를 수락하는 대신 소련의 相互均衡減軍協商(MBFR: Mutual Balance Force Reduction) 참여, 비유럽국가인 미국과 캐나다의 CSCE에 참여, 그리고 CSCE 議題에 인권문제를 포함시킬 것 등의 성과를 얻어냈다.
이로부터 3년 후에 中立國 4개국(오스트리아, 핀란드, 스웨덴, 스위스)과 非同盟 8개국(키프러스, 로마교황청, 아일랜드, 말타, 모나코, 산마리노, 유고슬라비아, 리히텐슈타인), NATO 16개국, WTO 7개국 등 35개국의 頂上들이 1975년 8월 1일 헬싱키에서 Final Act에 서명함으로써 CSCE는 본격적으로 유럽국가들의 安保協力機構로 출범하게 되었다.  이로서 유럽에서는 相異한 社會制度를 가진 국가들이 사상 類例없이 사회의 근본원리, 국가간 상호관계 등 제반 行爲規範에 얽힌 협력 프로그램에 동참하게 된 것이다.  구소련의 崩壞로 현재 회원국은 54개국으로 증가하였으며, 1995년 1월 1일부로 그 명칭도 유럽안보협력기구(OSCE: Organization for Security and Cooperation in Europe)로 개정하게 되었다.
CSCE의 태동을 가능하게 했던 당시의 데탕트시기는 다음과 같은 특징을 가지고 있었다.  첫째, 이 시기에 동·서간의 긴장을 완화하기 위해 1963년 6월 20일, 미국의 백악관과 소련의 크렘린宮 사이에 直通線이 설치되었다.  이것은 원치 않는 핵전쟁의 위험을 줄이기 위한 危機管理의 효시라고 할 수 있다.  또한 1963년 8월 5일 미·영·소 3국은 제한적 核武器實驗禁止條約에 서명하였고, 1968년 7월에는 최초의 核擴散禁止條約(Nuclear Non Proliferation Treaty)을 체결하였다.  이 핵확산금지조약은 97개국이 가입하고 47개국이 비준을 마침으로써 1970년 3월 5일부로 효력이 발생되었다. 
이와 같은 배경에서 UN산하의 IAEA(International Atomic Energy Administration)가 國際檢證機構로서 비엔나에 설치되었다.  한편 1969년 11월 17일 미·소간에 최초의 核武器減縮協商이 시작됨으로써 1972년 5월 16일 SALT(Strategic Arms Limitation Talks)가 조인되었고, 이것이 軍備統制의 효시를 이룬다.  바로 이와 같은 안보기구들의 형성과정에서 축적된 경험이 CSCE라는 包括的 안보기구를 胎動시키는데 礎石을 이루었다고 볼 수 있다.
둘째, 이 시기의 또 다른 특징으로는 미·소를 중심으로 한 兩極體制에 변화가 생기기 시작했다는 점이다.  이와 같은 현상은 제3세력의 登場과 미·소를 중심으로 한 군사블럭 내의 凝集力이 약화되기 시작하였다는 사실로 설명될 수 있다.  우선 독자적으로 핵무기개발에 성공한 중국의 영향력이 증대되었고, 회원국을 확대한 EC가 유럽문제에 있어서 독자적인 목소리를 내기 시작했으며, 脫植民主義의 경향에 따라 新生國들이 비동맹 中立路線을 지향하여 국제사회에서 이들의 존재가 점점 부각되면서 양극체제가 흔들리기 시작하였다.  한편 1966년 프랑스가 NATO에서 탈퇴함으로써 NATO 내에서 미국의 리더십이 손상되었고, 中·蘇紛爭의 심화, 1968년 알바니아의 바르샤바조약기구 탈퇴와 1968년 8월 소련의 체코 侵攻은 동구권 국가 내에서 소련의 영향력을 退色시켰다.  이와 같은 양극체제의 변화 속에서 1972년 多者間 유럽안보협력을 위한 CSCE협상이 시작되었던 것이다.
셋째, 데탕트시기에 무엇보다 중요한 사건은 ‘獨逸問題’의 해결이라 볼 수 있다.  독일의 아데나워 수상이 西歐式의 자유선거와 폴란드, 체코슬로바키아와의 국경선 변경을 독일통일의 前提條件으로 고수함으로써 해결의 실마리를 찾지 못하다가, 1966년 12월 빌리 브란트 수상이 ‘東方政策’을 시작함으로써 1972년 12월 21일 동·서독은 ‘關係基礎條約’(Treaty on the Basis of Relations)을 맺고 1973년 9월 UN에 동시 가입하였다.  한편 1973년 12월 11일 체코슬로바키아와 Sudetenland에 대한 조약을 체결하고 이 지역이 체코슬로바키아의 영토임을 인정하였다.  이와 같은 독일문제의 해결은 유럽에서 다자간안보협력을 시작하기 위해 必要不可缺한 절차였다.
1966년 7월 바르샤바 조약국들은 ‘유럽에서 平和와 安保를 강화하기 위한 부카레스트 선언’을 출간하였는데, 이것은 범유럽 集團安全保障體制의 출범과 경제, 과학, 기술, 문화협력을 망라한 종합적인 성격을 띠고 있다.  NATO측의 첫 반응은 매우 조심스러운 것이었으나, 1969년 4월 북대서양조약기구 20주년을 기념하여 워싱턴에 모인 NATO 장관들은 東歐 측의 제안을 긍정적으로 검토하기로 결정하였다. 
1969년 10월 프라하에서 바르샤바 조약국들은 CSCE에서 논의되어야 할 구체적인 議題를 ① 유럽안보의 보장과 유럽국가 상호간에 武力의 使用이나 使用威脅 포기, ② 유럽국가간에 政治的 協力을 발전시키기 위한 무역, 경제, 과학, 기술협력의 확대로 결정하였으며, 1969년 12월 NATO 장관들은 Brussel에 모여 東·西國家들간에 사람, 아이디어, 정보의 자유로운 이동을 議題에 포함시키기로 결정하였다.
1970년 5월 NATO 측은 국가간의 관계를 규정하는 ‘原則’을 의제에 포함시키기로 결정하였고, 바르샤바 측은 1970년 6월 이러한 제안에 最終合意하였으며, 1972년 1월 프라하에서 7개의 基本原則을 확정하였다.  한편 1972년 5월 NATO 측은 유럽에서 信賴를 강화하고 安定을 증진시킬 수 있는 군사적 조치를 포함시키기로 결정함으로써 최초로 信賴構築措置(CBM: Confidence Building Measures)가 탄생하게 된다.  이렇게 하여 1972년 9월부터 11월까지 대사급의 비공식모임을 헬싱키에서 열어 조율을 거친 끝에 1972년 11월 22일 헬싱키의 외곽에 있는 디폴리에서 CSCE를 위한 ‘多者間 準備會議’(Multilateral Preparatory Talks)가 시작되었다.  이 회의는 1973년 6월 8일 종결되어 향후 CSCE의 議題와 節次를 확정한 ‘Blue Book’을 내놓게 되었다.  이에 따라 제1단계(1973년 7월 3일-7일, 헬싱키), 제2단계(1973년 9월 18일-1975년 7월 21일, 제네바), 제3단계(1975년 7월 30일-8월 1일, 헬싱키)의 마라톤 협상을 거쳐 1975년 8월 1일 ‘헬싱키 最終合意書’(Helsinki Final Act)에 도달하게 되었다.
CSCE 성립의 역사적 배경으로부터 OSCE라는 다자간 안보협력기구의 탄생을 가능하게 했던 몇 가지 先行條件들을 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 우선 CSCE는 유럽의 分斷이라는 특별한 역사적 상황의 産物이라는 점이다.  CSCE는 NATO와 바르샤바 조약기구가 군사적으로 대치하는 상황 하에서 유럽분단을 극복하기 위한 노력의 일환으로 시작되었다.  따라서 안보협력기구가 형성되기 위한 최소한의 조건으로 구성원간에 모종의 葛藤이 존재하고 이러한 갈등을 극복하고자 하는 認識이 당사자간에 普遍化되어야 한다.
둘째, CSCE는 데탕트라고 하는 특별한 國際的 環境 속에서 탄생되었다는 점이다.  1960年代 末과 1970年代 初에 東·西간의 긴장이 완화되면서 국가들간에 새로운 협력관계를 창출하는 것이 가능하게 되었다.  1962년 쿠바 미사일위기 직후부터 東·西간에 긴장완화를 추구하기 시작하였다는 점에 주목할 때, 危機狀況은 다자안보협력기구 설립의 필요성을 증가시켰다.
셋째, CSCE협상의 시작이 獨逸問題와 같은 영토분쟁이 해결되고 난 이후에야 가능해졌다는 점이다.  제2차 세계대전 이후 독일문제의 해결은 東·西間의 관계를 정상화하기 위한 先決條件이 되어 왔다.  CSCE협상이 獨逸問題가 해결되고 난 이후에 시작되었다는 것을 볼 때, 다자안보협력이 이루어지기 위해서는 領土問題와 같은 중대한 안보문제가 먼저 해결되어야 한다는 것을 알 수 있다.
넷째, CSCE가 소련에 의해 提案되었다는 사실에 주목할 필요가 있다.  다자안보협력이 이루어지기 위해서는 兩極體制에서 초강대국의 역할은 결정적이며, 多極體制에서도 강대국들의 역할은 매우 중요하다.  CSCE의 경험에 비추어 볼 때 성공적인 다자안보협력을 위해서는 약소국보다는 강대국이 發議하고 協商을 주도하는 것이 필요하다는 것이다.
다섯째, 다자안보협력에 참여하는 국가들의 대다수가 民主國家일 경우 안보협력의 결실에 훨씬 유리한 條件을 제공한다.  CSCE의 경우 人權問題를 의제로 포함시킬 수 있었던 것은 CSCE 참여국의 대다수가 人權尊重을 안보의 最高 價値로 인정하는 국가들이었기 때문이라고 설명될 수 있다.
여섯째, 다자안보협력에 참여하는 국가가 국내적으로 政治的 安定을 이루고 있을 때가 유리하다.  CSCE가 태동되었던 1970年代 初 대부분의 참여국가들이 정치적 안정을 이루었기 때문에 多者安保協力이라는 對外問題에 국가적 관심을 기울일 수 있었다.

2. OSCE의 특징과 협력 내용

CSCE가 1995년 1월 1일부터 정식적인 機構로서 그 역할을 수행하게 됨에 따라 OSCE로 명칭이 개정되었으므로, 본 논문에서도 이후 OSCE로 표기하기로 한다.  헬싱키 最終合意書에 포함되어 있는 OSCE의 기본적인 특징을 요약하면 다음과 같다.
첫째, OSCE는 汎유럽 安保協力機構라는 것이다.  多者間準備會議에 알바니아를 제외한 32개국의 유럽국가와 미국, 캐나다를 포함하여 총 34개국이 참가하였으나 후에 모나코가 가입하여 총 35개국이 헬싱키 최종합의서에 서명하였다.  이와 같은 범유럽성은 OSCE의 가장 큰 특징이자 장점으로 1989년 東歐圈이 붕괴되면서 OSCE의 회원국은 54개국으로 증가하게 되었다.
둘째, OSCE는 包括的 安保協力機構의 성격을 가진다.  OSCE는 참여국가간의 관계를 규정한 10개의 基本原則을 포함하고 있으며, 군사안보분야에서 信賴構築措置(basket Ⅰ), 경제, 과학, 기술, 환경분야에서의 협력(basket Ⅱ) 및 인도주의적 문제에 대한 협력(basket Ⅲ) 등 유럽안보와 관련된 모든 事案을 포괄하고 있다.  따라서 OSCE는 명실공히 포괄적 안보의 개념에 충실한 安保協力機構라는 것이다.
셋째, OSCE는 多者間 協力安保機構로 집단방위체제인 NATO나 집단안보체제인 UN과 구별된다.  OSCE는 NATO나 UN과 같이 武力의 사용을 전제로 하지 않으며, 對話와 妥協을 통해 사전에 분쟁의 발생을 방지하고, 분쟁이 발생하였을 경우 평화적인 수단을 통해 이를 해결하고자 하는 것이다.  이와 같은 多者協力安保機構는 무력분쟁이 발생하였을 경우 이를 군사적 수단을 통해 해결할 수 없기 때문에 無力해지는 단점을 가지고 있다.
넷째, OSCE는 平等主義 原則에 입각한 안보협력기구라는 것이다.  이러한 원칙은 滿場一致에 의한 의사결정 방식과 順番制 의장직에서 적용되었다.  그러나 이러한 平等主義 原則이 OSCE와 같은 다자간안보기구를 유지하는 데 필요한 요소이긴 하지만, 의사결정에 비효율성을 露呈하여 이후 분쟁당사국이 관련된 事案에 대해서는 소위 ‘만장일치-1’원칙이 예외적으로 적용되기도 하였다.
다섯째, OSCE는 政治的 協議體의 성격을 지닌다.  OSCE는 NATO와 같이 조약에 의한 법적 구속력을 갖는 것이 아니라, 紳士協定에 의한 정치적 합의에 의존하기 때문에 합의된 사항을 불이행하더라도 制裁할 수 있는 强制的 手段을 갖고 있지 않다.
OSCE의 협력내용은 The Final Act 설립과정에서 기본적으로 內政不干涉, 국경변경을 위한 武力使用의 禁止 등의 대원칙은 모두 만족하는 입장이었다.  참가국들의 提案은 내용상 모두 4개의 항목으로 나뉘어져, 각각 ‘Basket’ One, Two, Three, Four에 담겨져 있다.
Basket One에는 參與國間 關係와 유럽의 안보에 관한 원칙으로서 국가간의 관계에 있어 다음 10 가지 사항(Ten Principles)을 포함하고 있다.  ① 주권의 평등과 尊重, ② 무력 및 이의 威脅 불사용, ③ 國境의 불가침성, ④ 영토의 보존, ⑤ 분쟁의 평화적 해결, ⑥ 내정 불간섭, ⑦ 인권 및 사상, 양심, 종교, 신념 등 基本權의 존중, ⑧ 민족평등권과 自決權의 인정, ⑨ 국가간의 협력, ⑩ 국제법상의 의무수행 등이다.  신뢰구축방안으로서는 군사연습과 대규모 부대이동의 事前通告 및 감독관 교환, 기타 신뢰구축방안이 필요하다는 것이었다.  또한 정치분야에서의 緊張緩和를 위하고 유럽안보를 강화하기 위한 수단으로서 감축을 강조하고 있다.
Basket Two에는 경제, 과학, 기술, 환경 諸分野에서의 협력을 다루고 있다.  상업교환, 산업협력 및 공동이해증진, 통상과 산업협력을 위한 기준설정, 과학기술, 환경, 교통, 관광, 노동이민, 전문인 훈련 등의 분야에서의 협력을 포함하고 있다.
Basket Three에는 人本主義的 협력으로서 사람들간의 접촉(가족간 접촉 및 정기적 화합, 가족의 재결합, 국제결혼, 사적 공적 사유에 의한 여행, 개인이나 단체단위의 관광조건의 향상, 젊은이들간의 만남, 운동, 기타 접촉의 확산), 정보출판, 방송, 기사 등에의 접근, 언론인의 작업환경 개선, 문화교류, 교육교류 등의 협력을 포함한다.
Basket Four에는 1975년 헬싱키 회의 이후의 문제들을 다루고 있다.  이 협의 내용의 이행은 相互關係 增進, 安保와 協力의 圖謀 등에 관한 意見交換의 장으로 OSCE의 지속성을 강조하고 있다.  OSCE는 기구를 제도화하기 위하여 프라하에 事務局, 비엔나에 분쟁방지센터, 바르샤바에 自由選擧 事務室을 두고 있으며, 年例 외상회담과 隔年制 정상회담을 개최하고 있다. 
OSCE의 협약에 따라 참가국간 자유로운 通信 및 사람의 이동, 인권추구, 안보측면에서 유럽에서의 동서블럭간의 緊張緩和에 기여하였고, 신뢰구축의 틀을 마련하는데 기여하여 왔으며, 결국 인권관련 문제의 거론 등으로 인하여 동구권 瓦解의 계기를 마련하는데 기여했다고 볼 수 있다.  또한 信賴構築方案들은 투명성을 보장함으로써 유럽군비통제에도 기여하였다고 볼 수 있다. 
OSCE의 매력은 냉전종식 이후 協力安保 槪念으로 유럽의 모든 국가들을 평등한 同伴者로 包容하여 상호의존적이고 수평적인 位階秩序를 기초로 하는 지역안보협력기구를 구성할 수 있다는데 있으며, 그 영역 또한 군사부문을 넘어 비군사부문까지 포함하는 包括的 議題를 다룰 수 있다는데 있다.  지역적 普遍性을 바탕으로 지역내 紛爭을 정치적이고 평화적인 방식을 통해 해결하는 것을 목표로 하고 葛藤의 발생여지를 사전에 예방하고자 하는 ‘豫防外交’, 그리고 갈등 발생시 이를 보다 효율적으로 관리하고자 하는 ‘危機管理’에 보다 비중을 두고 있는 점은 1994년 12월 ‘부다페스트 頂上會談 宣言’에서 천명하고 있는 것처럼 ‘신시대에 있어서 진정한 파트너십’ 형성과 ‘공통적이고 포괄적인 21세기 유럽의 안보모델’을 지향하고 있음을 보여준다.
OSCE형 안보모델은 분쟁 없는 유럽의 안정적 安保環境을 확립하고 유럽과 대서양지역간에 최대한의 안보협력을 보장하기 위한 체제를 건설하고자 하는데 그 목적이 있다.  따라서 OSCE의 登場背景에는 과거 東·西로 분단된 유럽에서 냉전의 遺産을 극복한다는 시대적 요청이 깔려 있으며, OSCE가 다루는 영역 또한 安保 외의 정치, 군사적 측면에 관한 분야, 경제,과학 기술에 관한 분야, 人權과 인간차원에 관한 분야까지 포함하고 있어 포괄적이고도 총체적인 접근을 그 특징으로 하고 있다. 

3. OSCE의 기능적 변천

OSCE는 1975년 헬싱키 최종합의서에 의해 성공적으로 발족된 이래로 그 機能이 <표 3-1>에서 보는 바와 같이 지속적으로 擴大·强化되어 왔다.
OSCE의 제1단계는 1972년 11월 다자간 준비회의의 시작으로부터 1975년 8월 헬싱키 최종합의서가 나오기까지의 기간으로 OSCE의 胎動期에 해당한다.  이 기간중 OSCE가 거둔 성과중 가장 두드러진 것은 군사안보부문에서 信賴構築措置(CBM)의 채택이다. 

출처: Ki-Joon Hong, The CSCE Security Regime Formation: An Asian         Perspective (London:  Macmilan, 1997), p. 172.
주요 군사작전이나 병력이동의 사전통보를 주요내용으로 하는 CBM은 군사작전이나 병력이동이 타국에게 挑發을 위한 행위로 오해되어 기습공격을 감행하는 것을 방지하기 위한 것으로, OSCE 국가들간에 최초로 信賴構築을 위한 조치가 취해졌다는 점에서 큰 의미가 있다.  CBM은 군비의 운용에 대한 통제로 軍縮과 같은 구조적 통제가 이루어지지 않기 때문에 軍備統制 장치로서 여전히 취약하다고 볼 수 있다.  한편 CBM이 自發的 참관만을 규정하고 있기 때문에 이 단계의 OSCE 검증기구는 여전히 원시적인 상태에 머무르고 있다고 볼 수 있다. 
일반적으로 紛爭管理機構는 紛爭豫防 機能과 紛爭解決 機能으로 분류될 수 있는데, 제1단계의 OSCE는 장기적 차원에서 분쟁을 예방하기 위한 宣言的 조치에 치중하고 있다.  경제, 과학, 기술, 환경부문에서의 협력(Basket Two)과 인도주의적 문제에 관한 협력(Basket Three)은 분쟁의 근본원인을 장기적으로 제거하기 위한 平和構築措置라 볼 수 있다.  한편 분쟁해결 기능은 스위스에 의해 소위 ‘紛糾의 평화적 해결’을 위한 절차로 제의되었으나 소련의 반대에 의해 성립되지 못하였다.  그러나 ‘분규의 평화적 해결’이 제4원칙으로 채택되어 OSCE 분쟁해결 기능의 礎石이 되었다.
OSCE의 제2단계는 베오그라드 再檢討會議(1977년 10월 4일-1978년 3월 9일)와 마드리드 再檢討會議(1980년 11월 11일-1983년 9월 9일) 및 일련의 전문가회의가 열렸던 시기로 OSCE의 發展期에 해당한다.  사실상 베오그라드 재검토회의에서는 악화된 國際環境의 영향과 人權을 강조하는 미국의 카터 행정부 등장으로 실질적인 合意를 도출하지 못하였다.  1979년 12월에 일어난 소련의 아프가니스탄 침공과 동구권의 점증하는 人權條項侵害, 모스크바올림픽 不參事件 등은 마드리드 재검토회의에 부정적인 영향을 미쳤다.  그러나 베오그라드 재검토회의에서 확산된 위기의식으로 마드리드회의에서 ‘信賴·安保構築措置와 軍縮에 관한 유럽회의’(CDE: Conference on Confidence-and Security-Building Measures and Disarmament in Europe)를 스톡홀름에서 개최하기로 결정하여 1984년 1월 17일부터 1986년 11월 19일까지 CDE회의가 열리게 되었다.  스톡홀름 CDE회의는 헬싱키 CBM에서 보다 진보된 제2세대의 CSBM(Confidence and Security Building Measures)를 탄생시켜 OSCE의 발전에 중요한 역할을 하게 되었다.
제2단계에서 OSCE의 발전은 軍備統制 機能과 檢證 機能에서 이루어졌다.  군비통제기능에서 운용적 통제를 위한 신뢰구축방안은 더욱 확대되고 정교해져 군사적인 의미를 갖게 되었으며, 구조적 통제를 위한 군축을 위해 협상을 시작할 것을 합의하여, OSCE 군비통제기능은 運用的 통제와 構造的 통제를 동시에 갖는 二重構造를 갖게 되었다.  한편 스톡홀름 CDE회의의 결과 OSCE 검증기능에서 획기적인 轉換이 이루어졌는데, 이것은 모든 회원국이 지상과 공중에서 매년 세 차례 의무적으로 現場視察을 받기로 합의하였다는 것이다.
한편 마드리드회의에서 장기적으로 분쟁을 예방하기 위한 조치들이 추가되었으나 여전히 原則과 規範의 수준에 머무르고 있었다.  그러나 단기적 紛爭豫防措置의 하나로 인권문제와 관련하여 원하는 경우 회원국 쌍방간에 원탁회의를 열어 토론할 수 있도록 합의되었으며, 이후 OSCE의 단기적 紛爭豫防 機能으로 발전하게 되었다.. 
OSCE의 제3단계는 비엔나 재검토회의(1986년 11월 4일 - 1989년 1월 19일)와 8차례의 전문가회의, 파리정상회담(1990년 11월 19일 - 21일)을 포함하며 이 시기는 OSCE의 轉換期에 해당한다.  비엔나회의는 이전의 재검토회의와는 다른 국제적 환경 속에서 개최되었다.  1985년 3월 고르바초프가 등장한 이래로 東·西간의 관계는 和解의 차원을 넘어 協力의 무드가 조성되었으며, 이러한 국제적 분위기는 비엔나회의에 지대한 영향을 미쳤다.  비엔나회의가 OSCE의 전환기를 마련하였다고 보는 이유는 OSCE 안보기능의 결정요인에 변화가 생겼고, OSCE 안보기능 자체에 급격한 변화가 일어났기 때문이다.  비엔나회의의 성과는 人權과 軍事安保分野에서 동시에 이루어졌다.  인권분야에서의 主要成果는 비엔나 메커니즘이라 불리는 包括的 人權監視 메커니즘의 채택이다.  이것은 유럽정치에 있어서 인권이 共同의 價値로 인정되었다는 것을 의미한다.  군사안보분야에서의 主要成果는 유럽在來式武器減縮協商(CFE: Conventional Armed Forces in Europe)을 시작하기로 합의한 일이다.  CFE가 비록 NATO와 바르샤바 조약기구에 소속된 23개국에 한정되긴 하였으나, 유럽에서 최초로 東·西간에 불균형적인 在來式武器를 감축하기로 합의하였다는 점에서 큰 수확이 아닐 수 없다.  또한 CFE와 병행하여 비엔나에서 CSBM에 관한 협상을 재개하기로 합의하였다.  이 두 회의는 1989년 3월 9일 동시에 비엔나에서 시작되었으며, 1990년 11월 파리정상회담에서 공식적으로 조인되었다.  파리정상회담은 유럽의 分斷狀況이 終熄되었음을 공식적으로 선언한 記念碑的 회의로 이 회의의 결정에 따라 OSCE는 유럽의 새로운 안보상황에 대처하기 위해 制度化되기 시작하였다. 
제3단계에서 가장 현저한 변화를 보인 것은 OSCE 軍備統制 機能이다.  구조적 통제를 위한 CFE와 제3세대 신뢰구축조치라 할 수 있는 비엔나 CSBM이 OSCE의 구조 안으로 흡수되었다.  또한 비엔나에 紛爭防止센터를 설치함으로써 CSBM에 관한 모든 군사정보를 총괄 관리하고 매년 實行評價會議를 개최함으로써 유럽안보체제에 중요한 연결고리를 제공하게 되었다.  OSCE 檢證機能은 評價메커니즘을 채택함으로써 강화되었다.  이 메커니즘에 의하여 軍事力과 주요 무기 및 시설의 배치계획에 대한 정보는 평가의 대상이 되며, 평상시의 상태에서 각 참여국에게 방문을 허용하여 평가하도록 의무화하고 있다. 
한편 OSCE 危機管理 機能은 이 시기에 형성되었다.  군사분야에서 비정상적 군사행동에 관한 相談과 協力을 위한 메커니즘이 채택되었다.  이 메커니즘에 의하면 非正常的 군사행동이 발생하였을 경우 이에 대한 情報를 요청하였을 때 48시간 이내에 쌍방간에 정보를 교환하며, 요청국이 만족치 않을 경우 兩者會議 혹은 모든 OSCE 국가가 참여하는 非常會議를 요구할 수 있다.  군사분야에서 위기관리를 위한 또 다른 메커니즘은 군사적 성격의 위험한 사고에 관한 협력인데, 이 규정에 의해 CSBM가 적용되는 지역 내에서 軍事的 性格의 위험한 사고가 발생하였을 경우 해당국가가 그 사고에 대해서 모든 OSCE 국가들에게 통보해야 한다.
OSCE 紛爭豫防 機能은 비엔나 메커니즘이 채택됨으로써 강화되었는데, 이것은 ① 인도적 문제에 대해 情報의 交換, ② 이 문제를 해결하기 위한 兩者會談 개최, ③ 양자회담이 실패할 경우 다른 모든 국가들에게 통고, ④ 人道的 次元에 관한 회의(CHD: Conference on the Human Dimension)나 OSCE 再檢討會議에 回附 등의 4단계로 진행된다. 
오랫동안 論難의 대상이 되었던 OSCE 분쟁해결기능도 이 시기에 와서 상당한 진전을 이루었다.  스위스가 다른 중립국들과 함께 紛糾의 平和的 解決에 관해 發議한 공동안을 소련이 받아들임으로써 ‘제3자의 强制的 介入’의 가능성이 열렸으며, 1991년 1월 15일부터 2월 8일까지 발레타에서 專門家會議를 열어 제3자의 强制的 介入이 적용되는 範圍와 節次 등을 결정하기로 합의하였다.
OSCE의 제4단계는 파리 정상회담 이후부터 헬싱키 정상회담(1992년 3월 24일-7월 8일)과 부다페스트 정상회담(1994년 12월 5-6일), 리스본 정상회담(1996년 12월 1-3일)에 이르는 모든 OSCE 회의를 포함하며, 이 시기는 OSCE의 變形期라고 볼 수 있다.  이 시기에 이르러 CSCE는 OSCE로 개칭되며, 過程으로서의 OSCE로 변형된 것이다.  이러한 변형의 특징은 包括的 安保機構와 메커니즘의 형성으로 요약될 수 있다.   이러한 변형을 가능케 했던 이유로 첫째, NATO 국가들이 OSCE를 더 이상 NATO의 潛在的 競爭者로 보지 않게 되었다는 것이다.  NATO 국가들이 OSCE를 중앙유럽국가들과 동유럽국가들의 안보문제를 거론하기에 적절한 포럼으로 인식하게 되었다는 것이다.  둘째, 중앙유럽국가들과 동유럽국가들은 OSCE를 바르샤바조약기구가 해체되고 소련이 붕괴된 이후에 생긴 힘의 공백을 메우기에 적절한 代案으로 인식하게 되었다는 점이다.  바로 이러한 理解의 一致는 효과적인 OSCE 기구와 메커니즘의 필요성을 증가시켰던 것이다.
우선 OSCE 軍備統制 機能은 CFE 1A협약이 맺어짐으로써 CFE 조약을 보완하였다.  1992년 7월 10일 헬싱키 정상회담에서 조인된 CFE 1A 협약은 軍人力을 감축하기 위한 것으로, CFE 조약이 法的 拘束力을 가진 반면 CFE 1A협약은 政治的 拘束力을 가진다.  한편 1990년 파리 정상회담에서 채택된 CSBM는 1992년 헬싱키 정상회담과 1994년 부다페스트 정상회담에서 더욱 진보된 CSBM로 代替되었다.  또한 군비통제기능에 대한 구조적 조정이 헬싱키 정상회담에서 이루어졌는데, 기존의 CSBM 협상과 CFE 협상을 총괄하는 安保協力포럼(FSC: Forum for Security Cooperation)이 창설된 것이다.  1992년 9월 22일 업무를 개시한 FSC는 1990년의 CFE 조약, 1992년의 CFE  1A 협약, 1994년 부다페스트 정상회담에서 채택된 ‘安保의 政治軍事的 측면에 관한 行動規範은 OSCE 참여국들의 안보관계를 새롭게 규정한 규범으로 중요한 의미가 있으나, 후기 냉전시대 유럽에서 발생하는 분쟁이 대부분 경제문제, 민족갈등, 인권침해 등에서 발생하는 것을 고려할 때 안보협력기구로서의 制限性을 가진다.  이러한 이유로 OSCE 군비통제기능은 점차 중요성과 적절성을 상실하게 되었다.
이 시기에 OSCE 檢證 機能은 큰 변화를 보이지 않았으며 새롭게 등장한 요소는 非擴散 機能이었다.  1994년 부다페스트 정상회담에서 비확산과 재래식무기의 이전에 관한 원칙이 채택되었으나 규범적 차원의 原則提示에 불과하였다.
OSCE 危機管理 機能은 베를린에서 열렸던 제1차 각료회의(1991년 6월 30일-31일)에서 소위 ‘베를린 메커니즘’이라 불리는 긴급한 상황에 관한 상담과 협상을 위한 메커니즘이 채택되었다.  이 메커니즘은 헬싱키 최종합의서에서 채택된 원칙이 위배되거나 평화, 안보, 안정을 해치는 사건의 발생 등 심각한 危機狀況이 발생될 때 적용된다.  이 메커니즘은 두 단계로 나누어지는데 어떤 상황에 대해 우려하는 국가가 상황이 발생한 국가나 국가들에게 해명을 요구할 수 있으며 이 해명은 48시간 내에 이루어져야 한다.  이러한 상황이 해결되지 않았을 경우 최소한 12개 참여국의 지지를 얻어 緊急 高位實務者委員會를 소집할 수 있다.  긴급 고위실무자위원회는 문제를 해결하기 위한 勸告나 決議案을 채택할 수 있으며, 특별 각료회의의 소집을 요청할 수 있다.  그러나 베를린 메커니즘의 결정적인 단점은 이러한 결정들이 滿場一致로 이루어진다는 사실이다.  한편 비엔나 CSBM 문서는 군사안보분야에서 ‘局地的 危機狀況에 대한 安定化 措置’를 포함하고 있다.  제4단계에서 가장 두드러진 변화는 분쟁관리기능에서 나타났는데, OSCE 분쟁예방기능은 ‘OSCE 少數民族 高等辨務官’(HCNM: OSCE High Commissioner on National Minorities)제도를 도입함으로써 강화되었다.  HCNM은 少數民族과 관련된 긴장이 분쟁으로 飛火하여 참여국 간에 평화, 안정 혹은 관계를 위협할 가능성이 있는 경우 가능한 한 빠른 시간 내에 조기경보 혹은 적절한 경우, 조기 조치를 취하는 역할을 담당하고 있다. 
한편 OSCE 분쟁예방기능은 人道的 문제에서 모스크바 메커니즘을 채택함으로써 강화되었다.  이것은 독립적인 專門家團이나 調査團을 파견하여 비엔나 메커니즘을 보완 강조한 것이다.  전문가단이나 조사단은 다음의 경우에 파견된다.  첫째, 비엔나 메커니즘의 제1, 2단계이후 상대방 국가에 의한 전문가단 초청을 提議할 수 있다.  둘째, 만약 상대방 국가가 이를 거절할 경우 요청국은 최소한 5개 OSCE 국가의 동의를 얻어 상대방 국가의 意志에 관계없이 조사단을 구성할 수 있다.  셋째, 어느 OSCE 국가든지 자발적으로 전문가단을 초청할 수 있다.  넷째, OSCE 국가의 요청이 있을 경우 高位實務者委員會는 전문가단이나 조사단의 구성을 결정할 수 있다.  다섯째, 어느 국가든지 人權과 관련하여 특별히 중대한 위협이 있을 경우 최소한 9개 OSCE 국가의 동의를 얻어 긴급 조사단의 파견을 요구할 수 있다.
또한 OSCE 분쟁해결 기능은 HCNM의 역할, 모스크바 메커니즘에 의한 전문가단이나 조사단의 역할, 발레타 메커니즘의 기능, OSCE 조정 및 중재에 관한 규범, OSCE 平和維持軍의 파견 가능성 등으로 강화되었다.  발레타 메커니즘은 당사국간에 분쟁을 평화적으로 해결할 수 없는 경우 제3자의 개입에 의한 해결을 규정하고 있다. 
1992년 10월 제네바에서 열렸던 ‘紛爭의 평화적 해결’에 관한 전문가회의에서 ‘强制的 調整’절차가 첨가되었다.  이 절차에 의하여 각료회의나 고위실무자위원회는 분쟁당사국의 동의 없이 조정절차를 발효시킬 수 있게 되었다.  한편 ‘OSCE 調整 및 仲裁에 관한 規範’이 스톡홀름 각료회의(1992년 12월 14일-15일)에서 채택되어 1994년 10월 5일에 발효되었다.  이 규범이 OSCE사상 최초로 법적 구속력을 가진 紛爭解決 機能이나 미국, 영국, 터키, 네델란드가 가입을 거부함으로써 實效性이 의문시되고 있다.
OSCE 平和維持軍은 1992년 헬싱키 재검토회의에서 OSCE분쟁관리기능을 강화하기 위해서 도입되었다.  그러나 OSCE 平和維持軍을 파견하기 위해서 모든 당사자들의 동의를 필요로 하며, 强制力이 없고, OSCE 자체적인 군사적 수단을 갖고 있지 못하며, OSCE 국가들이 자발적 참여에 의존하기 때문에 많은 제약을 받고 있다.  이상에서 검토한 바와 같이 OSCE는 장기간 동안 많은 어려움에도 불구하고 유럽지역의 安定과 平和를 위하여 참가국가들의 적극적인 對話와 協力으로 다자간 협력기구를 성공적으로 이루어 낸 事例로 평가되고 있지만, 環境과 條件이 다른 동북아지역에서의 적용 가능성은 신중히 검토되어야 한다.

제2절  아세안지역포럼(ARF)

유럽에서의 성공적인 多者間 協力機構로서의 역할을 수행하고 있는 유럽안보협력기구(OSCE)를 본받아, 아세안(ASEAN: Association of Southeast Asian Nations)국가들은 冷戰의 終熄으로 아시아·태평양지역의 안보환경이 크게 변함에 따라 지역 안보문제들을 해결하기 위해서는 새로운 戰略의 필요성을 인식하게 되었다.
이러한 필요성에 따라 지역안보문제에 관하여 새롭게 접근하기 시작한  協力戰略이 1993년부터 아세안의 주도 하에 地域外 國家들과 이루어지고 있는 다자안보대화이다. 이 대화는 먼저 아세안擴大閣僚會議(ASEAN-PMC: Post Ministerial Conference)에서 이루어졌는데, 1994년부터는 안보협력의 논의를 본격화하기 위하여 별도의 아세안지역포럼(ARF: ASEAN Regional Forum)을 창설하게 되었다.  이 포럼은 아세안의 主導에 의해 설립된 아시아, 태평양지역 최초의 공식적인 多者安保對話體이라는데 커다란 意義가 있다.

1. ARF의 설립 배경

冷戰時代를 통하여 아세안 국가들은 군사적 취약성으로 인하여 자신의 안보를 미국, 영국 등과의 兩者間 安保同盟에 크게 의존하고 있었다.  회원국들은 아세안이 SEATO의 재생 내지 아시아판 NATO化를 경계하여 안보협력은 ‘아세안의 틀 밖에서’(non-ASEAN basis) 하기로 천명하였기 때문에 서방 강대국, 특히 미국과의 兩者同盟關係가 당시에는 국가안보를 위한 최대 보증수표였다.  그러나 이러한 양자간 안보장치는 脫冷戰이라는 戰略環境의 변화와 더불어 그 적절성을 재검토하게 되었다.  세계적인 냉전종식은 동남아 및 아·태지역의 국제관계에 있어서도 커다란 변화를 가져오게 되었던 것이다.
냉전시대에는 理念的 葛藤과 강대국간 競爭으로 특징 지워지는 비교적 단순한 관계구조를 가지고 있던 이 지역이 蘇聯의 崩壞와 미·소간 전략적 경쟁관계의 해소, 인도차이나와 아세안, 미국과 베트남, 러시아와 아세안, 중국과 베트남 등의 관계가 개선됨으로써 보다 복잡한 관계구조를 가지게 되었는데, 여기에는 理念的 葛藤의 消滅에 따라 경제적 이해관계가 크게 작용하고 있었다.  그리고 이러한 관계구조의 변화로 인하여 국제체제가 兩極體制에서 多極體制로의 전환 가능성이 높아짐에 따라 아·태지역 국가들도 기존의 兩者主義를 보완하기 위해 多者主義에 대한 관심이 증대하게 되었다.
蘇聯의 붕괴와 필리핀에서의 미군철수 등 미국 군사력의 감축으로 인한 힘의 空白을 계기로 중국, 일본, 인도 등 지역 강대국들의 군사력증강과 패권경쟁이 우려되고 있으며, 특히 중국군의 南下政策과 관련하여 아세안국가들도 안보를 위한 軍備增强을 하고 있었다.  이는 세계적인 군축현상의 조류에 역행되는 것으로써, 이 지역을 둘러싼 강대국간의 새로운 影響力 경쟁과 함께 국가이익을 지키기 위한 지역국가간 軍事的 衝突 가능성도 배제할 수 없는 상황이 대두되게 되었다.  따라서 아세안은 한편으로는 군사력 증강을 통한 對應을, 다른 한편으로는 군사충돌을 회피하고 지역평화를 정착시키기 위한 安保對話를 모색하지 않을 수 없게 되었다.
아·태지역에는 한반도의 不安定에서 보듯이 냉전의 잔재가 아직도 남아 있을 뿐만 아니라 냉전시대에 잠재되어 있던 다양한 紛爭要因들이 현실화될 가능성이 있다.  특히 동남아지역에 있어서는 남중국해의 파라셀(Paracel), 스프라틀리(Spratly)群島의 영유권 분쟁에는 중국, 베트남, 필리핀, 대만, 말레이지아, 브르네이 등 많은 국가가 自國 所有를 주장하고 등 분쟁의 소지가 있다.  뿐만 아니라 중국, 일본을 비롯한 지역국가들의 排他的 經濟水域(EEZ: Exclusive Economic Zone)의 擴大宣言에 따른 충돌 가능성이 높아짐에 따라 신뢰구축과 葛藤回避를 위해서 지역적이고 다자적인 접근의 필요성을 인식하고 있다.
한편 탈냉전과 더불어 재래의 군사적 안보개념에서 벗어나 包括的 安保(comprehensive security)개념에 입각하여 경제, 환경, 인권, 난민, 테러, 마약, 밀수 등 비군사적 안보의제의 중요성이 증대되었다는 점도 주목해야 한다.  군사안보의 핵심적 屬性인 전쟁과 같은 ‘高强度 紛爭’(high intensity conflict)이 아니라 비군사적 안보의제와 관련한 ‘低强度 紛爭’(low intensity conflict)에 대한 우려가 증대되고 있으며, 이러한 安保議題들은 국경을 초월하는 국제적 성격을 띠고 있어서 國際的 協力의 필요성이 증대되고 있는 것이다. 
이와 같이 戰略環境의 변화로 인한 지역정세의 불확실성과 안보개념의 변화 및 새로운 안보이슈의 등장은 아세안으로 하여금 기존의 兩者間 군사협력만으로는 地域安保와 平和維持에 많은 문제점이 있음을 인식시켜 주게 되었다.  그럼에도 불구하고 아세안은 초기 다자안보 제의에 대해 소극적이고 留保的 態度를 견지해 왔다.  이는 탈냉전시대에 들어와 아·태지역, 특히 동남아지역 안보상황의 불확실성 증대와 관련하여, 이 지역에서 미국이 계속 地域安定役割을 해줄 것을 원하는 아세안이 아·태지역 안보협력 논의가 이러한 미국의 지역 안정 임무수행에 逆機能으로 작용할 것을 우려한데서 기인된 것으로 볼 수 있다.  그리고 다른 한편으로는 미국 역시 다자안보논의는 이 지역에 대한 기존 安保紐帶 弱化를 초래하여 미국의 영향력을 축소시키려는 의도가 있다고 판단, 부시 행정부 때까지는 강력한 반대의사를 표명하여 왔다.  뿐만 아니라 아세안이 그 동안 안보협력을 ‘아세안의 틀 밖에서’ 하기로 원칙을 세운 것도 아세안 차원에서의 다자안보 논의에 制約要因으로 작용하였다고 하겠으며, 아세안 각국의 지역의 평화와 안정을 위한 安保戰略에 있어서 존재하는 ‘미묘한 차이’가 해소되지 않은 채 보다 광역의 다자안보논의에 참여한다는 것은 부담이 아닐 수 없었다.
그러나 아세안은 이미 지적한 것처럼 탈냉전과 더불어 급격히 변화하고 있는 戰略環境과 새로운 안보이슈에 적극적으로 대처하지 않고 계속 소극적 태도를 보일 경우에 초래될 위험에 주목하게 되었다.  변화하는 안보환경에 직면하여 만약 아세안이 多者安保構成에 대하여 계속적으로 소극적인 자세를 보일 때에는, 오히려 보다 강력한 외부세력에 의한 새로운 안보의 틀 속에 편입되어 受動的으로 참여할 수밖에 없는 상황을 맞이할 수도 있다고 인식하게 된 것이다.  따라서 아세안은 새로운 다자안보 논의에 오히려 능동적으로 참여함으로써 자신이 主導的 役割을 확보하려는 쪽으로 방향을 바꾸었던 것이다.
아세안의 이러한 태도변화와 함께 아·태지역의 이해관계 당사국들도 다자안보협력에 대한 이해관계가 점차 수렴됨으로써 肯定的 立場으로 전환하게 되었다.  우선 무엇보다도 이 지역에서 가장 큰 戰略的 優位를 지켜왔던 미국은 클린턴 행정부에 들어와서 양자간 안보장치를 통한 安保利益을 維持하는데 있어 認識을 달리하게 되었고, 전략환경의 변화와 관련하여 雙務的 동맹관계를 보완하기 위하여 多者主義를 지지하게 되었던 것이다.
이러한 미국의 政策變換은 1995년 2월 미국방성이 발간한 ‘동아·태지역 안보전략’(Security Strategy for the East Asia-Pacific Region)보고서에 잘 나타나 있는데, 여기에서 미국은 향후 아·태 안보전략의 기조로서 기존의 前進配置戰略과 兩者同盟뿐만 아니라 다자간 안보대화와 협력과정을 함께 활용해 나갈 것을 천명하였던 것이다.
또한 일본은 경제적 강대국에 걸맞는 보다 큰 지역적 역할을 추구하였고, 중국의 安保協力에 참여할 필요의 인식도 다자안보대화와 협력을 위한 포럼의 창설에 부분적 역할을 하였다.  특히 중국은 탈냉전과 더불어 地域多者安保協力이 과거와 같이 자신을 고립시키거나 敵對視할 가능성이 크지 않을 것이라고 인식하게 되었고, 아·태지역에 있어서 경제협력이 확대됨으로써 地域紛爭要因을 안정적으로 관리하기 위한 다자안보협력체 구상에 공감하는 입장으로 전환하게 되었던 것이다.  또한 중국은 일본의 軍事大國化 趨勢를 견제할 필요가 있었고, 자신의 지속적인 경제발전을 위해서는 주변환경의 안정이 요구되었다는 점도 다자안보대화에 대하여 지지하는 태도를 보인 요인이었다고 할 수 있다.
이와 같은 행위자들의 개별적 이해관계뿐만 아니라 협력을 통한 共同利益의 증진, 지역분쟁의 해결, 무기경쟁의 지양과 相互信賴構築, 그리고 환경, 마약, 테러 등의 새로운 安保議題에 대한 해결 방안을 모색함에 있어서는 다자안보대화의 채널이 필요하다는 共感帶가 확산됨으로써 아·태지역에서의 多者安保論議가 가능하게 되었던 것이다.
亞·太地域에서의 다자간 안보대화에 대한 최초의 제안은 1991년 6월 아세안 전략 및 국제연구소(ASEAN-ISIS: ASEAN Institute for Strategic and International Studies)가 작성한 ‘主導의 時期’(A Time for Initiative)라는 제안서에서 발견된다.  이 提案書는 아세안이 ASEAN-PMC에서의 협의과정을 확대하여 亞·太地域에서의 다자간 안보대화를 주도할 것을 제안하였다.  이러한 제안은 1992년 1월에 개최된 제4차 아세안 정상회담에 반영되었고 동년 7월에 있었던 ASEAN-PMC에서 안보이슈가 최초로 공식 의제로 채택되었다.  이에 따라 일련의 협의과정을 거쳐 1993년 7월 ASEAN-PMC에서 ARF 창설에 대한 합의가 이루어졌으며, ARF의 제1차 회의가 1994년 7월 25일 방콕에서 개최되어 아·태지역 최초의 공식적 多者間 安保協力體가 출범하게 되었다.
이 회의에 참가한 18개국의 외무장관들은 매년 高位級會議의 개최를 통해 공통의 이해와 관심이 있는 정치, 안보문제에 대해 건설적인 대화와 습관을 기르기로 하는 한편 아·태지역에서 信賴構築과 豫防外交에 주력하기로 합의하였다.  한편 차기회의에서 연구해야 할 사항으로 ① 신뢰 및 안보구축, 非核擴散, 평화유지협력, 秘機密軍事情報의 교환, 해상안보문제 및 예방외교, ② 사회경제부분을 포함하는 종합안보의 개념, ③ 국제적, 지역적 정치안보협력에 관련된 규범 및 원칙에 대한 연구, ④ UN 재래식무기 등록제도에 모든 ARF 국가들의 점진적 참여추진, ⑤ 제안사항을 연구하기 위한 비공식적 회의의 개최 등 5개항에 대해 합의하였다.
제2차 ARF는 1995년 8월 1일 브르네이에서 개최되었으며 캄보디아가 초청되었다.  이 회의에서 채택된 ‘槪念文書’(concept paper)는 ARF의 목적, 추진방법, 참여의 절차, 내부기관 등에 관한 내용을 담고 있다.  개념문서는 ARF가 ① 신뢰구축의 증진, ② 예방외교의 발전, ③ 분쟁해결 제도의 발전 등 3단계로 점진적으로 접근할 것임을 시사하고 있으며, 정부차원의 제1트랙과 비정부차원의 제2트랙을 동시에 병행하고 있음을 확인하였다.  ARF의 기관으로는 閣僚會議와 이를 보좌하기 위한 高位官僚會議를 두며, ARF의 참여국은 아세안회원국, 옵저버국, 協議 對象國 및 對話 對象國으로 한정하고 신규참여는 기존참여자들과 협의를 거치도록 하였다.  한편 의사결정은 아세안이 채택하고 있는 滿場一致制를 적용하기로 하였다.
제3차 ARF는 1996년 7월 23일 자카르타에서 열렸으며, 인도와 미얀마가 참가하여 총 21개국으로 확대되었다.  이 회의에서 신규 참여국의 원칙과 기준이 확정되었으며, 1996년 1월부터 4월 사이에 있었던  제1트랙과 제2트랙회의의 성과를 평가하였다.  예를 들면 ‘신뢰구축에 관한 會期間 지원그룹’은 ‘安保認識에 대한 대화’, ‘防衛政策의 출판’, ‘고위급 국방관계자 접촉과 국방요원 교육기관간 交流와 훈련’, ‘UN 재래식무기 登錄’과 ‘추가적 신뢰구축 조치’ 등 5개항의 신뢰구축조치를 논의하였으며,  ‘수색 및 구조협력에 관한 회기간 회의’는 ‘역시 훈련시설과 전문가들의 漸進的 공유’, ‘훈련기관간 협력증진과 정보유통 촉진’, ‘SAR 교본의 표준화’ 등을 다루었다.  ‘평화유지에 관한 회기간 회의’에서는 ‘UN 平和維持作戰의 현 상황’, ‘평화지원작전을 위한 훈련’, ‘UN과 긴밀한 협력을 위한 待期措置’ 등이 논의되었다.
제4차 ARF는 1997년 7월 27일 모든 회원국의 참여 하에 말레이시아의 수방 자바(Subang Java)에서 열렸다.  이 회의에서는 ARF가 아시아 태평양지역의 신뢰구축에 크게 기여하고 있다는 점을 재확인하였으며, 아세안의 中心的 役割을 긍정적으로 평가하였다.  한편 1997년 3월 27일부로 효력이 발행하는 ‘東南亞 非核地帶條約’에 핵보유국들의 참여를 촉구하였으며, 1997년 12월 오타와에서 열릴 포괄적 對人地雷 禁止條約에 서명할 것임을 천명하였다.  뿐만 아니라 한반도의 평화와 안보의 중요성을 재확인하고 북한의 식량부족문제, 4자 회담, KEDO의 지원 등을 논의하였다.  또한 1996년 7월부터 1997년 7월 사이에 열렸던 제1트랙과 제2트랙 회의의 성과를 평가하였다.  이러한 제1트랙 회의와 信賴構築, 平和維持, 예방외교에 관한 제2트랙 세미나를 통해 亞·太安保協力을 위한 다양한 논의가 진행되고 있다는 점에서 ARF의 意義를 찾을 수 있다.

2. ARF의 성격과 협력 내용

ARF는 단순히 년 1회 개최되는 閣僚會議에 한정되어 있는 것이 아니라 다양한 연계망을 갖고 있으며, 그 기능적 연계구조들이 상호 작용하면서 ARF의 활동에 직접적 또는 간접적으로 기여하고 있는데, 그것은 크게 제1트랙(Track I)과 제2트랙(Track II)으로 나누어진다.
제1트랙은 정부간 공식적 대화채널로서 ARF 각료회의, ARF 고위관료회의 및 회기간 회의 등으로 구성되어 있다.  閣僚會議는 제1트랙의 核心構造로서 기능하고 있는데, 이 會議의 주된 역할은 회원국의 행위를 지배하는 規範을 정의하는 동시에 ARF 연계망의 전반적 방향을 제시한다. 그리고 ARF 高位官僚會議는 각료회의를 보좌하는 실무회의체로서 각료회의에 필요한 회의 전반의 준비 및 문서작성 등의 업무를 맡고 있다.  會期間 會議와 會期間 지원그룹회의는 ARF 고위관료회의 사이에 개최되는데, 信賴構築, 수색 및 구조, 평화유지 등에 관한 의제를 중심으로 하여 參與者들의 의견을 집약하여 고위관료회의나 각료회의에 보고하거나 제안한다.  그리고 이 두 회의체가 분업을 통한 효율적 논의를 할 수 있게 하기 위하여 제2차 ARF 회의에서는 신뢰구축, 특히 안보인식과 防衛政策白書에 관한 대화는 회기간 지원 그룹회의에서, 그리고 平和維持를 포함한 협력적 활동에 관해서는 회기간 회의에서 논의하고, 그 결과를 이듬해 ARF 고위관료회의에 제출키로 하는 절차를 따르고 있다.
한편 제2트랙은 정부차원의 공식회의가 갖는 缺陷과 敏感性을 보완하기 위해서 마련된 비공식적 민간포럼으로서, 여기에는 아·태 安保協力協議會(CSCAP: Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific) 및 ASEAN-ISIS와 같은 非政府間機構(NGO: Non-Governmental Organization) 그리고 아·태지역의 頭腦集團들(think tanks)이 있다.
CSCAP는 1993년 6월 아·태지역 10개국의 정부와 연계된 연구소를 이끌고 있는 頭腦集團들을 중심으로 창설되었다.  CSCAP의 활동은 총회, 운영위원회, 財政小委員會, 會員小委員會 등의 회의체를 통하여 이루어지고 있는데, 실제에 있어서는 현재 구성되어 있는 4개 분야의 ‘워킹그룹’(working group)인 해양안보협력, 포괄적·협력안보, 신뢰·안보구축조치 및 북태평양 워킹그룹 등의 활동이 중요한 비중을 차지하고 있다.  CSCAP가 참여자들의 지역적 편차로 인해 共通의 議題에 대하여 見解差가 없는 것은 아니지만, 기본적으로 ARF를 지원하기 위하여 資料의 蓄積과 연구기능을 수행하고 있다.  하나의 實例로서 이 협의회에서는 1994년 제2차 ARF를 앞두고 지역안보에 관한 최초의 備忘錄을 준비한 바 있으며, 여기에서 신뢰구축조치 및 예방외교의 필요, 그리고 ARF와의 개괄적 관계가 검토되었다.  뿐만 아니라 이 協議體는 아·태지역에 있어서 안보조치에 관한 데이터베이스와 정보센터를 개발하고 있다.
ASEAN-ISIS는 ARF창설에 결정적 역할을 하여 온 과정에서 알 수 있듯이 學者나 政府官吏들이 개인자격으로 참여하여 다양한 의견을 교환하는 회의와 세미나를 통하여 외관상 해결하기 어려운 문제에 대한 새로운 해결책을 제시함으로써 ARF 발전과정에 크게 기여해 오고 있다.  또한 CSCAP나 ASEAN-ISIS와는 公式的으로 제휴되어 있지 않은 아·태지역의 광범위한 頭腦集團들도 그들의 아이디어를 통해 중요한 기여를 하고 있다.
이와 같이 제1트랙과 제2트랙에서 개최되는 다양한 會期間 會議나 세미나는 신뢰구축, 평화유지, 예방외교 등의 쟁점들을 논의하기 위한 포럼으로써 ARF과정에 기여한다.  세미나의 일차적 임무는 특정 爭點에 대한 합의를 이끌어내는 것인데, 가능하다면 회원국들이 취할 활동을 구체화하는 것이다.  세미나의 결과는 ARF 각료회의에서 채택할 사항들의 論議基礎資料로서 활용되고 있다.
제1트랙 및 제2트랙을 합작으로 사업을 추진하는 것은 아니지만 제2트랙의 활동은 결과적으로 제1트랙의 사업을 도와주는 기능을 하고 있다.  제1트랙이 할 수 없는 비공식적 論議가 제2트랙을 통해서 가능하기 때문에 제2트랙의 독특한 寄與는 ‘가능한 한계를 확장시키는 능력’에 있다고 하겠다.  그러나 이 두 개의 트랙은 동일한 目的에 기여하고 있지만 각기 獨立性을 유지하고 있다. 
ARF에 참여하고 있는 국가들은 상호 歷史的 問題가 있거나 潛在的 葛藤을 갖고 있는 나라들이 대부분이다.  이들이 ARF를 설립한 목적은 지역내 국가 지도자들이 정기적으로 會同함으로써 상호이해와 신뢰를 구축하여 예방외교를 실천하고, 지역내 국가간의 紛爭이나 對立을 제거 또는 사전에 방지함으로써 잠재적 위협요소를 최소화시키고 안정을 이루고자 하는데 있다.  따라서 ARF는 E. D. Solidum이 지적한 바와 같이 “政治安保問題에 관한 建設的 對話와 協議의 習慣을 조성하기 위한 高位協議포럼(high-level consultative forum)”의 성격을 갖고 있다고 하겠다.  그러므로 ARF는 “參與者들이 원하는 것을 制度化하는 것이 아니라 각 참여자의 意中에 있는 議題를 조정해야 하는 포럼”인 것이다. 
G. Evans는 협력안보는 안보에 대한 包括的 接近法으로서 그 영역은 다차원적이고 점진적으로 문제해결을 시도한다고 하면서, 그 특징으로서 多者的 接近法을 선호하고 비군사적 해결방법과 非國家行爲者의 역할을 인정하며 다자적 차원에서의 대화습관을 무엇보다도 중요시한다고 하였다.  이러한 그의 견해는 ARF에서의 안보대화의 성격과 일치되고 있는 것이다.  ARF는 包括的 안보개념에 입각하여 安保協力을 논의하고 있으며, 지역안정과 평화에 대한 비군사적 조치의 意義를 인식하고 있고, 만남과 대화자체가 신뢰구축에 기여함을 重視하고 있는 것이다. 
이러한 의미에서 ARF는 예방외교를 위한 有用한 수단이 되고 있다고 하겠으며, 이 포럼의 성격을 안보레짐의 개념을 사용하여 본다면 N. C. Crawford가 분류한 안보레짐의 類型 가운데 참여자간의 결속정도가 상당히 약한 ‘制限的 안보레짐’(limited security regime)에 속한다고 볼 수 있겠다.
한편 ARF에는 아·태지역의 21개 국가가 참여하고 있으나 아세안의 主導에 의해서 창설되었기 때문에 아세안의 經驗과 樣式이 투영되고 있다.  아세안은 동남아지역의 信賴構築過程에서 축적한 자신들의 성공적 경험들을 보다 광역의 아·태지역에 확대하여 적용해 가고 있는데, 구체적으로 본다면 ARF의 政策決定節次도 아세안과 같은 합의제이며, 점진적 접근법을 모든 의제의 논의에 적용하고 있다.  또한 아세안이 채택한 동남아 友好協力條約의 목적과 원칙을 ARF의 行爲規範으로서, 그리고 예방외교를 위한 외교적 수단으로서 사용하고 있음으로써 매우 제한적인 운용을 하고 있다고 볼 수 있다.

3. ARF에 대한 評價: 成果와 問題點

ARF는 아·태지역 최초의 公式的 多者安保協議體로서 동남아시아를 위한 평화, 안정 및 협력의 새로운 장을 열었다는데 그 意義가 있다.  과거 이 지역에는 多者安保 또는 協力安保에 관한 다양한 제의가 있었음에도 불구하고 冷戰과 안보관심사의 異質性, 지역적 隔差 등으로 인하여 실현되지 못하였다.  그 동안 유보해 두었던 이러한 문제들에 대한 해결책이 제시되기까지는 많은 시간이 소요될 것이지만, ARF가 창설됨으로써 비로소 論議過程이 시작되었는데 가장 중요한 意義가 있는 것이다.
ARF의 출범과 관련하여 이 포럼이 갖는 機能的 意義는 豫防外交의 手段이 된다는데 있다.  ARF는 신뢰구축, 예방외교, 문제해결이라는 3단계의 漸進的 발전방향을 제시해 두고 있다.  그러나 현 단계의 ARF는 문제해결이나 협상에 초점이 있는 것이 아니라 예방외교의 실용적 이익에 근거하고 있는 것이다.  참여자의 건설적 개입이 理解와 信賴, 커뮤니케이션과 안정을 촉진시킴으로써 지역안보에 기여하게 된다.  또한 이러한 다자간 대화체는 참여자들에게 協議의 習慣을 길러줄 뿐만 아니라 이를 통하여 양자간 접촉과 대화의 기회를 제공해 줌으로써 懸案問題를 안고 있는 중국과 베트남, 일본과 러시아, 미국과 베트남 등의 양자 관계도 개선할 가능성을 더욱 높여주고 있다고 볼 수 있다.
한편 ARF의 출범이 갖는 가장 큰 實質的 成果는 동남아지역의 국제정치에서 최대 불안정 요인이 될 수 있는 중국을 안보대화의 광장으로 끌어들였다는데 있다.  말레이지아 外相 Abdullah Badawi가 ARF 창설과정에서 “정치·경제적으로 잠재적 超强大國인 중국을 고려에 넣어야 한다.  중국이 지역문제에 건설적으로 개입한다는 것은 아·태지역 국가들의 利益이 될 수 있다”고 중국의 참여를 강조한 데서 알 수 있다.  아세안은 多者的 협력의 틀을 통하여 지역안보에 위협을 초래할지도 모를 중국을 對話의 過程에 끌어들임으로써 협력적 行動樣式을 가지도록 유도하고자 하였던 것이다.
물론 현재까지 중국의 ARF 참여는 전반적으로 소극적인 것이 사실이고, 지역문제해결에 있어서 兩者協商을 보다 중시해 왔다.  중국은 그 동안 다자적 접근보다 兩者的 接近을 선호한 것이 사실이다.  이는 뿌리 깊은 외교적 태도, 과거 다자적 틀에 대한 좋지 않았던 경험, 그리고 국력이 급격히 증대되고 강대국으로 浮上하면서 자신의 힘을 행사하는데 있어서 制約要因이 되는 것을 최소화하자는 전략 등이 복합적으로 작용한 결과라고 볼 수 있다.  그러나 제2차 ARF 회의부터 다자대화와 協商의 가능성을 示唆한 이래 다소 융통성을 보여주고 있다.  특히 중국은 1996년 5월 8일 동경에서 ARF에 참여하고 있는 18개국과 함께 군사연습의 事前豫告 및 참관자의 상호교환을 내용으로 하는 ‘信賴構築協定’에 서명했다는 사실은 지역의 安定과 平和를 위한 커다란 진전으로서 주목할 만하다고 하겠다.  나아가 중국의 첸지천 外相은 1996년 7월 ARF 각료회의에서 남중국해문제를 國際法과 海洋法規約에 따라 다룰 준비가 되어 있음을 밝힘으로써 평화적 해결의 가능성을 높여 주고 있다.
이와 같이 ARF 과정이 아직 초보적 단계에 있으나 信賴拘縮, 평화유지, 예방외교 등 각 분야에 걸쳐 제1트랙과 제2트랙에서 이루어지고 있는 다양한 공식, 비공식적인 회의나 워크숍을 통하여 對話의 習慣을 키워가고 있다는 점은 ARF 設立目的에 비추어 상당한 進展이 이루어지고 있다고 하겠다.  더욱이 이러한 예방외교의 성과는 ARF가 지향하는 다음 단계인 問題解決에 이를 수 있는 하나의 가능성을 생각할 수 있는 것이다.  이러한 점에서 ARF에서의 經驗蓄積은 장차 OSCE와 같은 보다 효과적인 다자안보협력체의 탄생에 기여하게 될 것이다.
ARF의 출범이 갖는 意義 및 그간의 成果와는 별개로 問題點 내지 限界도 적지 않다.  이러한 문제점들은 장차 ARF가 다자안보협력체로서 성공적 발전을 지속하기 위해서는 아세안을 중심으로 參與者들이 어떠한 형태로든지 그 改善策을 강구해야만 하는 사항들이다.
ARF의 출범과정에서 가장 큰 문제점으로 제기되고 있는 것은 ‘리더십’ 問題이다.  이 포럼은 아·태지역 안보문제 전반을 다루고 있음에도 불구하고 그 명칭이 ‘아·태지역포럼’(Asia-Pacific Regional Forum)이나 ‘아시아지역포럼’(Asia Regional Forum)이 아니라 ‘아세안지역포럼’인데서 알 수 있듯이 아세안이 主導로 설립되었고 아세안의 經驗과 樣式에 따라 운영되고 있다.  그러나 ARF에 참여하고 있는 강대국들이 언제까지 아세안의 주도를 인정해 줄 것인지는 未知數이다.  따라서 James Lacey의 주장처럼 “많은 서방강대국들은 아세안포럼을 아시아포럼으로 발전시키기를 희망하고 있다”고 하였으며, 특히 미국은 자신이 통제할 수 없는 포럼에 참여하고 있음에 조바심을 가져서 미국 주도의 또 다른 多者安保對話體의 설립을 검토할 수도 있는 것이다.  최근에 미국방장관 William Perry가 APEC에서 지역안보문제를 다루자고 제안한 것이나 ARF와는 별도의 地域國防長官會議의 개최를 주장한 것은 이를 반영하는 것이다.
다음으로 포럼이 갖는 한계로서 ARF의 制度化 問題이다.  포럼은 聯合이나 機構가 아니기 때문에 정교한 制度나 機關을 갖고 있지 않으며, 여기에 관여하는 국가들을 會員國이라 부르지 않고 단지 參與者라고 한다.  이러한 특성을 갖고 있는 ARF는 예방외교를 실행할 자체의 제도를 갖고 있지 않기 때문에 불가피하게 그 역할이 한정될 수밖에 없다는 문제점이 있다.  따라서 참여자들은 공동의 목적을 성취하는데 필요한 효율적이고 책임 있는 制度와 構造가 필요하다고 인식하고 있다.
그러나 제도화의 推進速度와 관련하여 상당한 異見을 보이고 있어서 그 개선책이 조기에 마련되기 어려울 것 같다.  ARF를 주도하고 있는 아세안은 주도권 상실을 우려하여 급속한 제도화보다는 가급적 非公式的 형태를 유지하면서 점진적, 단계적 발전을 선호하고 있는 반면에, 미국, 호주, 캐나다, 뉴질랜드 등의 서방국가들은 ARF가 빠른 속도의 進展과 제도화 과정을 통하여 地域安保協力機構로 전환되어 가기를 희망하고 있다.
그 밖에도 현재 아세안이 주도하고 있는 ARF에서 동남아가 아닌 특정지역의 안보문제, 예컨대 동북아의 한반도문제와 같은 것을 다루는데는 한계가 있을 수밖에 없다는 문제점도 있다.  물론 그간의 ARF 회의를 통하여 한반도문제가 논의되고 議長聲明을 통한 입장표명도 있었다.  그러나 이 포럼이 한국정부가 추진하고 있는 직접적 利害關係 당사자간의 對話體인 東北亞多者安保對話(NEASeD, Northeast Asia Security Dialogue)보다 효율적일 수는 없을 것이기 때문이다.  이러한 문제점을 인정하여 1995년 8월의 제2차 ARF 회의에서는 NEASeD와 같은 소지역(sub-region)에서의 다자안보대화도 ARF 틀 안에서 병행하기로 하였던 것이다.  이상에서 검토한 바와 같이 ARF도 유럽에서의 OSCE와 같이 아·태지역에서 다자간 안보협력이 성공적으로 진행되고 있으나, 이러한 국제협력체제에서는 동북아지역의 안보문제를 집중적으로 다루기에는 여러 가지 문제점들이 많이 있다.  따라서 현재 동북아지역에서 진행되고 있는 동북아협력대화에 대하여 검토해 보고자 한다.

제3절  東北亞에서의 試圖: 東北亞協力對話(NEACD)

기존의 다자간 협력체제중에 유럽에서의 다자안보협력기구인 OSCE와 아시아, 태평양지역에서의 진행되고 있는 ARF에 대하여 고찰하였고, 현재 非政府次元(Track II)에서 진행되고 있는 「동북아협력대화」(NEACD: Northeast Asia Cooperation Dialogue)의 진행사항과 장래전망에 대하여 검토함으로써 한반도 주변국간의 다자안보협력에 대한 가능성을 구상하는데 참고하고자 한다.

1. 東北亞協力對話의 설립 배경

세계적인 냉전종식 이후 동북아지역에서의 미·러의 영향력 감소에 따라 예상되는 힘의 공백을 메우고, 일·중의 軍備增强을 억제함으로써 정치적, 군사적 안정과 평화를 증진시키기 위해 1990년대 초반부터 지역내 다자간 협력문제에 관심을 가지게 되었다. 
동북아지역에서의 안보협력을 위한 그간의 정부차원에서의 대화체제 구축 노력은 대단히 부진을 면치 못하였다.  동북아 다자안보대화의 初期 構想으로 1990년 캐나다정부는 주로 동북아를 포함한 북태평양 지역국가를 대상으로 「北太平洋 協力安保 對話」(NPCSD: North Pacific Cooperative Security Dialogue)의 구축을 제안한 바 있으나, 당시 다자안보 대화에 부정적이었던 미국, 중국 등의 소극적인 반응으로 민간차원의 연쇄적인 세미나를 개최하는 것으로 끝나고 말았다.
한편 한국정부는 1994년 5월 방콕에서 개최된 아세안지역포럼 고위관리회의(ARF-SOM)에서 「東北亞 安保協力」(Northeast Asia Security Cooperation)이라는 제목의 문서제출을 통해 동북아지역국가들-미·일·중·러 및 남·북한-이 참여하는 「東北亞 多者安保對話」(NEASeD: Northeast Asia Security Dialogue)의 구축을 공식 제안하였다.  이 「동북아 다자안보대화」는 국방백서 발간, 군사훈련 사전통보 등 相互安心措置(MRMs: Mutual Reassurance Measures)의 시행을 통해 지역내 국가간 相互 不信을 제거하고, 지역안보환경을 개선하여 대화 및 협력에 바탕을 둔 평화를 정착시키는 것을 목적으로 하고 있다.
이와 같이 이른바 ‘제1트랙 외교’로 불리는 정부차원의 동북아 다자안보대화 체제구축은 부진한 상태에 머무르고 있다.  그러나 특정문제 해결을 위한 다자체제는 성공을 거두고 있는 事例가 있다.  즉, 북한 핵문제를 해결하기 위해 1995년 국제 콘소시엄 형태로 발족된 ‘한반도 에너지개발기구’(KEDO)는 동북아에서 현재까지 비교적 성공적으로 운영되고 있는 정부간 차원의 實用的 多者主義(pragmatic multilateralism)의 대표적 사례로 평가되고 있다.
동북아지역에서 정부차원의 다자안보 대화체제 구축이 부진한 반면 이른바 ‘제2트랙 외교’로 불리는 非政府間, 民間次元의 다자안보 대화는 관련국가들의 필요성 인식에 따라 활발하게 이루어지게 되었다.  특히 미국은 클린턴 행정부가 들어서면서 이 문제에 적극적 정책을 보였으며, 1993년 5월 美 國務部 Winston Lord 東亞太次官補는 미국 San Diego에 위치하고 있는 캘리포니아 대학 부설 ‘世界紛爭協力硏究所’(IGCC: Institute on Global Conflict and Cooperation) 주관 하에 비정부차원(Track-II)의 民, 官 混成의 ‘東北亞協力對話’ 추진을 제의하였다.
    <표3-2> 東北亞協力對話(NEACD)의 진행과정
           

1993년 10월 미국의 샌디에고에서 한국, 미국, 일본, 중국, 러시아 등 5개국 대표들이 모여 제1차 회의를 가졌다.  북한은 동년 7월에 있었던 준비회의에만 참석하고 본회의에는 계속 참석하지 않고 있다.  그러나 북한은 暫定的 회원국으로 북한이 원할 경우 언제라도 참석할 수 있도록 每會議 結果를 통보하고 있다.  이 「東北亞協力對話」는 1998년 11월 모스크바에서 제8차 회의까지 참가국들을 순회하며 실시되고 있으며, 동북아협력대화의 진행 상황은 위의 <표 3-2>와 같이 정리될 수 있다.  현재 민간차원에서 진행되고 있는 「東北亞協力對話」는 국가간의 대화를 통한 相互理解增大, 信賴構築, 협력증진에 그 목표를 두고 있으며 7-8개월 간격으로 각국을 순회하면서 대화와 토론의 장을 마련하고 있다는데 더욱 커다란 의미를 찾을 수 있다.
「동북아 협력대화」와 더불어, 동북아지역에는 민간차원의 안보대화 事例로 세미나 또는 심포지엄 형태의 「북태평양 문제에 관한 北海島 회의」(캐나다 북태평양 센터 및 일본 總合政策硏究所 주관 1988년부터 개최), 「동북아에 관한 UN 심포지엄」(일명 가나자와 심포지엄, 일본 가나자와縣 및 UN 아·태지역 군축센터가 주관하여 1995년부터 개최) 등을 들 수 있다.  이들 회의의 참석자는 주로 한국을 비롯한 미·일·중·러·加·몽고 등의 학자 및 비정부기관의 인사들을 포함하고 있다.
이상과 같은 동북아지역에서 비정부간·민간차원의 다양한 안보대화포럼은 정부수준의 다자간 대화체제가 구축되어 있지 못한 상황에서 지역내 국가를 연결시켜 주는 連繫網 役割, 안보협력문제와 관련된 주제의 연구 및 조사 기능, 안보대화에 관한 敎育機構로서의 역할을 수행하고 있다.

2. 東北亞協力對話의 협력 내용

동북아협력대화의 基本目的은 지역내 국가간의 相互理解, 信賴構築, 相互協力을 위한 대화관습의 축적에 있는 만큼 지역내 국가간 주요관심사에 대한 정세평가 및 시각의 교환은 현재 운영되고 있는 다양한 차원의 동북아 安保對話의 主議題가 되고 있다.  실제로 「동북아협력대화」는 비정부차원에서 진행되고 있는 동북아지역의 대표적 안보대화회의지만 1993년 발족 시부터 외무부 및 국방부 인사에 의한 동북아 安保狀況에 대한 각국의 시각 발표를 매 회의시 마다 主要議題로 운영, 대화를 통한 각국간 理解增進에 상당한 공헌을 하고 있는 것으로 평가되고 있다.  실제로 이 회의의 참석자들은 政府官吏, 軍人, 그리고 學者들로 구성되며, 참석하는 정부관리들은 정부를 대표하는 것이 아니다.  이 회의에서 토의되는 주제는 동북아지역의 안보에 관한 國家的 및 軍事的 사항으로써, 토의된 내용들은 참가국들의 政策에 參考的 역할을 할뿐이다.  이와 같은 지역내 정세에 대한 각국의 視角 發表 및 주요 관심사에 대한 意見交換은 다자안보대화가 추구하는 국가간 相互理解 증대 수단의 捷徑이 되며, 분쟁의 根因에 대한 誤解의 소지를 사전에 줄일 수 있는 효율적 방법으로 간주되고 있으므로 장차 政府次元의 公式的 對話協力이 이루어질 수 있는 기초를 다듬어 갈 수 있다.
현재까지 토의된 주요 議題들은 ① 동북아지역 안보의 國家的 및 軍事的 視角(National and military perspective on Northeast Asia security), ② 相互安心措置(MRM: Mutual Reassurance Measures) 및 신뢰구축조치(CBM: Confidence Building Measures)의 발전, ③ 지역경제협력(regional economic cooperation), ④ 에너지의 전략적 역할(strategic role of energy), ⑤ 국방정보의 교환(defense information sharing project), ⑥ ‘國家間의 關係原則’ (principles of State-to-State relations) 등이다.
1997년 12월의 동경의 제7차 회의에서 합의된 동북아에서의 ‘협력원칙’ (Principles of Cooperation)은 다음과 같다.
첫째, 동북아 국가들은 他國의 主權, 領土, 그리고 同等權을 존중하며, 타국의 서로 다른 정치적, 경제적, 사회적, 그리고 문화적 체제를 인정한다.  또한 모든 국가는 고유의 법률과 규정에 따라 국내문제뿐만 아니라 국제협약을 이행하는 것을 인정한다.
둘째, 동북아 국가들은 상호간에 軍事力을 사용하거나 위협하는 것을 금지하며, 紛爭을 평화적인 방법으로 안정시키며, 상호간의 葛藤을 방지하기 위하여 協力, 協商, 그리고 다른 평화적인 수단을 사용한다.
셋째, 동북아 국가들은 UN헌장의 목적과 원칙에 따라 人權의 保護와 伸張을 위하여 조치를 취할 수 있다.
넷째, 동북아 국가들은 상호간의 誤解의 소지를 예방하고 信賴를 쌓기 위하여 對話, 情報交換, 공동안보문제에 대한 透明性을 증진한다.
다섯째, 동북아 국가들은 국제법에 따른 航海의 自由原則을 존중한다.
여섯째, 동북아 국가들은 지역 내의 경제적 협력을 증진하며 貿易과 投資의 발전을 도모한다.
일곱째, 동북아 국가들은 범죄, 마약, 테러, 그리고 불법이민과 같은 초국가적인 共同關心事에 대하여 상호 협조한다.
여덟째, 동북아 국가들은 식량지원이나 災難克服과 같은 인도주의적 원조에 대하여 상호 협조한다.
이와 같이 東北亞協力對話는 비록 비정부차원에서의 대화이지만 기존의 다자협력 사례의 敎訓을 바탕으로 國家間 基本關係 定立부터 다자협력에 포함할 수 있는 모든 사항을 다루고 있다.  특히 다자안보 대화의 또 다른 주요목적이 國家意圖 및 活動의 透明性 提高를 통한 상호 이해증대와 신뢰구축에 있는 만큼 이를 실현하기 위한 구체적인 수단으로서 「相互安心措置」(MRM)나 「信賴構築措置」(CBM)의 開發 및 이의 실행은 「동북아협력대화」의 가장 중요한 의제로 취급되고 있다. 
이제까지 가장 빈번히 제기된 相互安心 또는 신뢰구축조치의 事例는 軍人事 교류, 국방백서 발간 및 교환, 군사훈련 사전 통보 및 훈련참관 등을 포함하며 실제로 현재 운영되고 있는 민간차원 및 廣域水準의 안보대화에서 다양한 방안이 제안됨으로써 동북아지역과 관련된 相互安心 및 信賴構築措置는 어느 의미에서 ‘提案의 擴大 및 포화현상’까지 보이고 있다.  이와 관련하여 「동북아협력대화」에서는 동북아에서 적용될 상호안심 또는 신뢰구축조치는 개념상 廣範圍하고 包括的이어야 하며 履行과 관련해서는 그 내용이 漸進的, 段階的이어야 한다는 원칙을 제시하고 있다.
그러나 위와 같은 다양한 提案과 효율적 이행을 위한 원칙의 제시에도 불구하고 동북아지역에서는 구체적인 상호안심, 신뢰구축조치의 이행에는 可視的 成果가 이루어지지 않고 있으며, 지역적 신뢰구축조치의 施行이 어려울 경우는 오히려 이미 汎世界的으로 운영되고 있는 信賴構築制度를 지역에서 활용(예: UN 재래식 무기 등록제도의 지역화)하는 방안도 논의되고 있다.
「동북아협력대화」 제7차 동경회의에서 합의한 ‘國家間의 關係 基本原則과 行動規約’을 제정하는 문제는 장차 정부차원에서의 다자협력의 근본적 議題가 될 수 있는 문제이다.  유럽에서의 신뢰구축이 국가간 관계의 기본원칙 채택에서 시작되었듯이 동북아 안보대화에서도 국가간 관계에 관한 규제원칙 수립 및 行動規約(code of conduct) 제정이 필요한 것이다.
다음으로 직접적인 안보관련 議題는 아니지만 동북아 안보에 영향을 미칠 수 있는 經濟 또는 環境에 관한 사항도 기존에 운영되고 있는 포괄적인 안보대화의 主要議題가 되어야 한다.  이와 같이 포괄적 안보분야에서의 국가간의 협력이 궁극적으로 安保協力에 도움이 될 수 있다는 前提 때문에 이같이 간접적인 안보관련 의제에도 관심이 집중되고 있어 「동북아협력대화」에서도 核에너지 協力, 地域經濟協力, 海運協力 등의 문제를 다루고 있다.  이러한 포괄적 안보협력 의제들은 장차 정부차원의 안보협력에서 다루게 될 핵심적인 사항들과 더불어 동북아지역에서의 총체적인 안보협력을 이루게 되는 기초를 제공해 주는 사항들이다.

3. 東北亞協力對話의 발전 전망

東北亞協力對話는 기본적으로 한반도를 중심으로 한 동북아지역의 국가들간의 安保問題가 主題를 이루고 있으나, 지역 내의 暫定的 協力問題를 전체적으로 망라하여 다루고 있다는데 發展의 소지가 있다.  더구나 최근 지역국가간의 雙方協力으로 미국과 중국, 일본과 러시아, 러시아와 중국의 대화가 원만히 이루어지고 있고, 한반도 문제를 논의하기 위한 4자 회담과 한국, 미국, 일본이 참여하고 있는 ‘한반도 에너지개발기구(KEDO)’의 활동 등으로 인하여 이 지역에서의 다자간 대화 분위기가 더욱 긍정적으로 조성되고 있어 ‘동북아협력대화’의 전망을 밝게 해주고 있다.
그러나 동북아협력대화는 근본적으로 비정부차원의 대화이므로 政府次元으로의 轉換 可能性 與否가 가장 핵심적인 문제이다.  동북아 국가간의 실질적인 상호이해, 신뢰구축, 협력증진을 위해서는 현재 진행되고 있는 민간차원의 대화가 정부차원의 대화체제로 昇格, 轉換되어야 하며, 이 문제는 한반도 주변국의 동북아 국가들간의 다자안보협력에 있어서 최대의 관심사항으로 부각되고 있다.  1996년 9월 서울에서의 제5차 회의시 미국대표 C. Kartman 국무성 부차관보의 提議에 의해 정부대표만의 오찬모임을 가지고 북한문제 등 당면문제의 효율적인 論議 및 對處를 위해 정부차원의 대화체제로의 점진적인 轉換問題를 논의하였으나 다수 국가들의 긍정적인 支持에도 불구하고 중국의 留保的 態度로 당분간 현행 운영형태를 유지하기로 합의한 바 있다.  당시 「동북아협력대화」의 의장인 미국 IGCC 소장 Susan Shirk 교수는 “NEACD가 정부간 공식 안보대화 협의체로 발전하는 것은 각 정부가 결정할 문제이다”라고 언급한 바 있으나, 1997년 2월 「아·태 안보협력이사회」의 북태평양 분과작업반 회의에서 중국 國際問題硏究센터 소속 Kuang Mei 연구원은 “중국은 NEACD가 非政府的 성격을 유지하는 것을 지지하고 있다”고 명백히 밝힌 바 있다.  특히 이 문제와 관련 中國 軍部는 자국과 관련된 동북아의 주요안보문제에 대해 다자간 협의에 의한 해결보다는 관련국과의 直接對話 및 協商에 의한 해결을 선호하는 차원에서 동북아협력대화가 비정부차원에 존재하기를 희망하고 있으므로 당분간 정부차원으로의 昇格은 어려울 것으로 전망되고 있다.
또한 동북아지역 문제 중 가장 核心인 韓半島 問題를 논의하기 위해서는 北韓이 반드시 이 대화체제에 참가해야 하는 문제가 있다.  북한은 최초 준비회의에 참가하였으나 제1차 회의부터 참가하지 않고 있다.  따라서 북한의 참여 문제는 민간차원 대화의 정부차원 轉換 및 昇格 등을 포함하여 동북아 다자안보대화의 발전에 중요한 關心事項이 되고 있다.
북한의 동북아 다자안보대화 참여문제와 관련하여, 1995년 2월 카트만두 UN군축회의에 참석한 북한 외교부관리는 북한이 동북아 다자안보대화에 참여하지 않고 있는 이유를 “미국 및 일본과의 외교관계를 수립하지 않은 상태에서 다자안보대화에 참여하는 것은 不公正하기 때문”이라고 밝힌 바 있었다.  그러나 실제로 그 이유는, ① 북한이 참여할 경우 북한문제가 동북아 다자안보대화의 主議題가 되어 북한에 대한 開放壓力이 될 수 있으며, ② 대화와 협력을 강조하는 다자안보대화 체제의 특성에 따라 다른 참가국들이 남·북한 直接對話 및 協商에 간섭할 憂慮가 있기 때문이다.  그러나 북한이 동북아 다자협력에 참여함으로써 얻을 수 있는 利點으로 북한의 경제발전에 기여, 남북한 관계개선에 기여, 지역의 安定과 繁榮에 기여 등에 공헌할 수 있다는 점을 강조하여, 북한이 스스로 ‘동북아협력대화’를 비롯한 지역내 다자간 안보협력에 동참하도록 해야 한다. 
한국정부로서는 북한의 동북아 소지역 참여가 지역내 질서 편입에 따른 地域安定에의 기여는 물론 궁극적으로 남북관계 개선에 공헌할 수 있다는 점을 감안, 東北亞協力對話 등 현재 진행되고 있는 다자안보대화에 북한의 참여를 적극 유도해야 한다.  이를 위해 북한이 동북아협력대화 참여를 계속 거부하더라도 관련국과 협조, 회의 초청장 및 會議結果를 지속적으로 북한에 전달하고 북한 참여의 필요성을 강조하는 동시에 북한에 대한 관심을 계속 보여주어야 한다.
이와 같이 동북아협력대화가 북한의 참여 하에 정부차원의 대화로 昇格될 경우 한국이 1994년 5월 방콕에서 개최된 아세안지역포럼 高位官僚會議(ARF-SOM)에서 제안한 ‘東北亞多者安保對話’(NEASeD: Northeast Asia Security Dialogue)도 추진할 수 있을 것으로 전망된다.  한국은 이 提案에서 남북한을 포함한 미국, 일본, 중국, 러시아 등 6개국 참가를 제의하고 있으며, 지역내 국가간의 관계의 6개 원칙을 제시하고 있는데, ① 주권 및 領土權의 존중, ② 침략금지와 무력사용 및 威脅禁止, ③ 국내문제 불간섭, ④  분쟁의 평화적 해결, ⑤ 평화적 共存, ⑥ 민주주의 및 인간적 威嚴의 尊重 등을 포함하고 있어 현재 진행중인 동북아협력대화의 국가간 관계 기본원칙과 일치함으로 이 대화의 발전이 한반도 주변국간 다자안보협력의 骨幹을 이룰 수 있다.
다음으로 多者安保對話 체제의 兩者關係 代替 여부에 관한 문제이다.  장차 민간차원의 다자안보대화가 정부차원으로 전환, 승격되는 것을 포함하여 현실화될 경우 이러한 다자안보대화체제가 기존의 지역내 국가간 兩者關係를 잠식 또는 궁극적으로는 대체할 것이라는 우려가 제기되고 있으나 유럽이나 아·태지역에서의 경험에서 볼 수 있듯이 이는 상호 보완관계에 있다는 것을 알 수 있다.
현재 民間次元의 NEACD 및 廣域水準의 ARF에 참여하고 있는 한국을 포함하여, 미·일 등 다수국은 양자간 안보체제와 다자간 대화체제의 관계를 상호 보완적인 것으로 파악하고 있으며, 기존의 兩者間 관계유지 바탕 위에서 多者間 안보대화체제에 적극 참여하고 있다.  따라서 동북아 다자안보대화체제가 기존의 한·미, 미·일 등 兩者關係를 잠식하거나 대체할 가능성은 전혀 없으며 이러한 의미에서 다자안보대화 체제의 한계를 명확히 인식하는 것이 매우 중요하다고 하겠다. 
지금까지 유럽에서의 안보협력의 성공적 사례로 평가되고 있는 유럽안보협력기구(OSCE)와 아·태지역에서 성숙되어가고 있는 아세안지역포럼(ARF)의 事例硏究를 하였고, 현재 비정부 차원·민간차원에서 진행되고 있는 「東北亞協力對話」(NEACD)에 대하여 검토하였다.  이를 바탕으로 한반도 주변국간 다자안보협력기구의 설치에 이러한 사례들의 적용 가능성을 검토하고자 한다. 


제4절  東北亞 國際協力의 可能性

1. OSCE 事例의 東北亞 適用 可能性

OSCE는 범유럽 안보협력기구로서 유럽의 安定과 유럽의 군사안보, 경제, 과학, 문화, 환경 등 包括的 안보협력에 기여하여 왔다.  냉전시기에는 동서진영간의 유일한 안보포럼으로써 東西冷戰을 극복하는데 중요한 역할을 하였으며, 後期 冷戰時代의 전환기에는 새로운 안보질서를 구축하기 위한 기본적 틀을 제공하여 왔다.  특히 분출하는 民族紛爭을 사전에 예방하는 豫防外交에 치중함으로써 UN과 연계하는 지역안보기구로써 OSCE의 정체성을 확립해 가고 있다.
OSCE는 현재 효율적인 다자안보협력기구로서 평가되고 있지만 동북아지역에 적용하기 위해서는 많은 문제점을 나타내고 있다.  첫째는 拘束力의 缺如를 들 수 있다.  OSCE는 안보협력기구로서 회원국들이 기구의 규정을 위반하거나 미집행시 어떤 실질적 拘束力을 발휘할 수 없다.  주로 당사자간의 대화를 통한 정치적 해결을 모색할 수 있을 뿐이다.  둘째는 의사결정과정의 非效率性을 지적할 수 있다.  OSCE는 의사결정을 위해 ‘滿場一致의 原則’을 채택하고 있기 때문에 하나의 합의를 도출하기 위해서는 지루한 협상과정을 거쳐야 한다.  이러한 문제점을 시정하기 위해 OSCE 관련의무들의 명백하고 현저한 위반의 경우, 특히 필요한 경우에는 관련국의 동의 없이 적절한 조치를 취할 수 있도록 예외적으로 ‘滿場一致-1’ 原則을 도입하였으나 전체적인 意思決定의 극히 일부에 불과하다.  1994년 러시아는 미국 주도의 NATO를 견제하고 OSCE의 기능을 강화하기 위해 UN안보리의 전형에 따라 ‘OSCE 安保理事會’의 창설을 주장하였으나 서방측의 반대로 霧散되었다.
유럽에서 성공적인 안보협력 사례로 평가되고 있는 OSCE를 통한 안보협력은 ‘信賴 및 安保 構築措置’(CSBM: Confidence and Security Building Measures)와 ‘유럽在來式軍備減縮條約’(CFE: Treaty on Conventional Armed Forces in Europe)의 두 가지 형태가 그 기본 틀을 형성하고 있다.  전후 東·西 兩陣營間의 尖銳한 군사적 대결 양상을 보여 오던 유럽에서 이같이 성공한 다자간 안보협력 방식의 동북아지역에서의 적용 가능성에 대하여 검토할 필요가 있다.
우선 OSCE 방식이 과연 동북아에서 制度的 適合性을 지니고 있는가에 대한 검토이다.  이는 어떤 의미에서 유럽적 성격을 지니고 있다고 할 수 있는 OSCE 방식이 동북아 정치, 군사구조와 안보적 현실에 적합한가 하는 문제와 직결된다.
OSCE 성공사례를 동북아지역에 적용하는데 대하여 時機尙早論과 反對論을 제기하는 要點은 동북아지역에는 共通의 안보이익이 존재하지 않으며, 역사적, 정치적, 문화적 전통에 공통성이 없고, 다자주의 경험이 없으며, 안보적 위협의식이 각기 다르며, 군사전략이 서로 非對稱的이며, 지역분쟁이 아직 존재하고 있으므로 유럽형의 다자간 안보협력회의를 설립하기에는 지역 여건이 아직 성숙되어 있지 않다는 것이다.
물론 동북아의 안보환경이 유럽에 비해 여러 障碍要素를 가지고 있는 것은 사실이나, 한편으로는 여러 면에서 OSCE 방식은 동북아지역에 다음과 같은 制度的 適合性을 지니고 있다고 볼 수 있다.
첫째, 다자간 안보협력은 冷戰과 兩極體制의 克服을 위해 필요한 형태라는 점에서 동북아지역에도 적합하다.  동북아 질서재편의 指向點이 냉전굴레의 脫皮와 다자주의에 기초한 것이라고 할 때, 유럽의 냉전을 극복하고 兩極體制의 한계를 넘어서는 데에 기여한 OSCE는 동북아 地域安保協力의 유용한 모델이 될 수 있다.
둘째, OSCE가 기존 軍事同盟의 존재를 인정하는 바탕 위에서 성립된 것임을 감안할 때, 현실적으로 당분간 旣存 軍事同盟關係를 불가피하게 유지해야 하는 동북아 현실에 적합하다고 할 수 있다.
셋째, 段階的이고 漸進的이라는 점에서 동북아의 정치, 군사적 상황에 적합하다.  동북아는 아직도 지역내 국가들간의 敵對關係와 未修交關係가 존속되고 있으므로 일시에 군비감축을 달성하기에는 限界性을 지니고 있다.  이에 따라 지역내 국가들간의 關係改善과 정치적, 군사적인 信賴를 쌓으면서 군비감축에 이르는 점진적인 방식의 적용이 가능한 지역이라고 본다.
넷째, 軍備統制 및 軍縮問題뿐만 아니라 정치, 경제, 인권, 환경 등 포괄적인 지역협력문제를 다루고 있으며, 동북아지역안보협력체가 미래지향적 地域共同體를 지향한다고 할 때, OSCE는 매우 유용한 모델이 될 수 있다.  더구나 오늘날 國家安保에 있어서 軍事力 이외에 비군사적 요소의 중요성이 점차 커지고 있는 점을 고려할 때 複合的 문제를 다루는 OSCE 방식은 이 지역에 적용할 수 있는 바람직한 방식이라고 볼 수 있다. 

2. ARF의 전망과 동북아 適用 可能性

ARF는 탈냉전시대의 불확실한 戰略 環境 속에서 아세안의 주도로 창설된 아·태지역 최초의 공식적 多者安保對話體로서 독특한 構造와 方式으로 운영되어 왔다.  따라서 중요한 관심사항은 아·태지역 다자안보협의체인 ARF가 앞으로도 계속 아세안의 주도로 운영될 수 있을 것인가 하는 문제점이 제기될 수 있으나, 현실적으로 다른 代案이 없다는 점에서 아세안의 주도는 당분간 불가피할 것으로 보여진다.  ARF의 창설은 탈냉전시대의 安保環境變化에 대응하고자 하는 아세안의 安保協力戰略의 일환으로 그들의 主導에 의해 가능했으며, 안보협력의 방법은 동남아지역 信賴構築過程에서의 자신들의 경험을 보다 廣域인 아·태지역으로 확대 적용하고자 하는 것이었다.  이는 결국 설립과 운영전반에 걸쳐 자신들이 주도하겠다는 것을 의미한다. 
물론 미국과 같은 강대국은 자신이 통제할 수 없는 다자안보대화에 不滿을 표시하고 있지만, 현 단계에서 강대국이 주도하는 다자안보협력체는 이 지역의 약소국, 특히 아세안의 警戒와 反撥이 크고, 강대국간의 이해관계도 충돌되고 있기 때문에 현실적으로 성사되기 어렵다.  중국은 미국의 覇權追究와 일본의 役割增大를 동시에 견제하고자 하며, 다자안보체제가 미·일의 주도하에 중국을 견제할 목적으로 이용되어서는 안된다는 관점에서 미국주도를 반대하는 아세안과 입장을 같이하고 있는 것이다.  특히 일본은 과거 이 지역에 대한 侵略史로 인하여 여전히 신뢰를 얻지 못하고 있기 때문에 주도적 역할이 어려운 실정이다.
이와 같이 아세안의 ARF의 대한 입장은 확고하며, 강대국에 의한 별도의 아·태지역 다자안보협력체의 설립은 현실적으로 불가능하고, 강대국의 主導는 약소국들의 警戒心이 크고, 강대국들간에도 相互 牽制하고 있는 상황이므로 당분간 아세안이 주도하는 이외의 다른 代案이 없음을 알 수 있다. 
이러한 점들을 고려한다면 ARF의 제도화 내지 發展速度에 대한 전망도 어느 정도 예측이 가능할 것이다.  제2차 ARF 회의에서 아세안의 일차적 推進役割을 공식 인정한데서 확인되고 있는 바와 같이, 아세안이 주도하고 있는 ARF는 그의 경험을 반영하고 있기 때문에 급진적 변화는 상상하기 어렵다.  왜냐하면 아세안의 成功的 經驗이란 결국 ‘아세안 운영의 독특한 방식’, 즉 ‘무사와라’ 정신에 입각한 매우 漸進的 接近方式을 통하여 오늘날 그들의 信賴를 형성할 수 있었기 때문이다.  따라서 아세안은 ARF의 발전방향에 관하여 이미 합의한 3단계의 점진적 접근을 하고 있으며, 그 전진속도는 모든 참여자들의 滿足度를 증대시키는 정도에서 진행되어야 한다는 입장이다.  그러므로 서방국가들이 희망하는 ARF의 早期 制度化를 통한 급속한 발전의 가능성은 거의 없다고 하겠다.  아세안의 이 같은 점진적 접근방식은 ARF가 앞으로 상당기간 豫防外交를 위한 對話場所로서의 성격을 유지할 것이라는 전망을 하게 한다.  ARF가 설정하고 있는 최종발전단계인 問題解決이 공동의 平和維持力이 있을 때 비로소 가능하다는 것을 생각한다면 그것이 조만간 갖추어질 수는 없다는 것을 알 수 있다.  더욱이 參與者의 규모가 크고 안보관심사가 다양한 異質的 요소로 구성되어 있다는 사실을 고려한다면, ARF가 예방외교를 위한 능력을 발휘하는데 있어서도 참여자간에 어느 정도 신뢰가 형성될 때까지는 상당히 제한될 것으로 보인다.
요컨대 아세안의 이니셔티브에 의해 창설된 ARF는 아세안의 統制範圍를 벗어나지 않고 있다고 하겠으며, 그 결과 ARF의 발전과제에 대한 解決方案 역시 아세안의 經驗과 樣式에 따라 점진적으로 이루어질 것으로 예상된다.  따라서 ARF의 성패는 아세안의 리더십과 그에 대한 參與者들 특히 동아시아의 安定에 결정적 중요성을 갖고 있는 미국과 중국 같은 강대국들의 협조 여하에 달려 있다고 할 것이다.
지금까지의 ARF에 대한 연구내용을 토대로 하여 아·태지역에서의 경험이 좀 더 한정적인 韓半島를 중심으로 하는 동북아지역에 적용 가능할 것인가에 대하여 검토하고자 한다.
유럽에서의 다자협력의 成功事例가 OSCE라고 한다면, 아·태지역에서의 다자협력은 바로 아세안 국가가 주도하고 있는 ARF라고 할 수 있다.  이런 측면에서 ARF가 갖는 가장 큰 意義는 무엇보다도 아·태지역 최초의 공식적 다자안보 대화체로서 동남아시아를 위한 평화, 안정 및 협력의 새로운 場을 열었다는데 있다고 하겠다.  과거 이 지역에는 다자안보 또는 집단안보에 관한 다양한 提議가 있었음에도 불구하고 냉전과 안보 관심사의 異質性, 지역적 隔差 등으로 인하여 실현되지 못했다.  그런데 ARF가 창설됨으로써 비로소 그 동안 留保해 둔 이 지역의 많은 논쟁적인 문제들을 다루기 위한 對話의 場이 마련된 것이다.
그러나 앞에서 지적한 바와 같이 ARF는 주로 동남아지역 偏重의 협력으로써, 한반도 주변국간의 다자협력 문제를 이 ARF를 통해 해결한다는 것은 많은 어려움이 따를 것이며, 아직도 冷戰의 産物로 남아있는 한반도의 분단문제를 포함하여 한반도 주변국간의 복잡한 이해관계를 해결하기에는 매우 소극적인 방법이 될 수밖에 없다. 
다만 ARF는 ‘문제를 해결하는 능력’보다는 ‘문제를 다루는 능력’을 토대로 하고 있다는 점에 유의할 필요가 있으며, 아세안은 ARF를 통해 ‘合意外交技術’로서 문제가 야기되지 않고 쉽게 다루어 질 수 있는 환경을 조성하는 것이 안보문제 해결에 보다 좋은 방법이라는 사실을 보여주고 있으므로, 장차 한반도 주변의 동북아지역에서의 安保協力을 위해서는 ARF에서의 經驗蓄積으로 OSCE와 같은 보다 효과적인 다자안보협력기구를 탄생시키는데 좋은 교훈이 될 수 있을 것이다.
첫째로 동북아지역에서의 安保協力은 유럽에서의 OSCE와 아·태지역에서의 ARF와 같은 安保協力機構의 형성이 바람직하다는 것이다.  동북아지역은 미·일·중·러와 같은 강대국의 이해가 복잡하게 얽혀 있고 남북한간의 안보적·전략적, 경제적 이해가 상호교차하고 있으며 공통의 敵이 不在한 상황에서 집단안보기구보다는 평화적 협력을 통해 상호간의 안보딜레마를 줄일 수 있는 協力安保機構의 형성이 절실히 요구된다고 하겠다.
둘째로 동북아지역에서의 안보협력은 中長期的 觀點에서 진행되어야 한다.  유럽이나 아·태지역에서 경험한 바와 같이 안보협력체제가 형성되기까지는 장기간의 시간이 요구되었음을 알 수 있다.  더구나 안보협력을 위한 先行條件이 성숙되어 있지 않은 동북아지역에서는 ARF의 형성이나 전개된 시기보다도 더 많은 시간이 필요할 수도 있다.  OSCE의 출범이 독일문제 해결의 초석이 되었고, ARF의 경우 캄보디아 문제의 해결이 선행되었음을 고려할 때 동북아의 안보협력은 한반도 문제의 해결이 선행되어야 한다. 
셋째로 동북아지역에서의 안보협력은 ARF와 같은 竝行推進(two tracks)방식이 적합하다는 점이다.  여기서 병행추진이란 兩者的 接近과 多者的 接近의 竝行과 정부차원과 민간차원의 竝行을 의미한다.  OSCE는 동서블럭간 안보협력으로 출발한 관계로 정부차원의 다자간 안보협력으로 진행되었으나, 동북아의 경우 지역 내의 질서가 多極化되어 있고 여전히 정식 외교관계가 수립되지 않은 국가들이 존속하고 있기 때문에 兩者間 안보협력이 중요시 되고 있다. 
또한 아·태지역에서의 ARF가 두 가지의 트랙을 이용하여 협력대화를 발전시켜 나간 것과 같이, 동북아에서는 ‘동북아협력대화’(NEACD)와 같은 민간차원의 안보협력을 통해 대화와 토론의 습관을 키워감과 동시에 정부차원의 안보협력을 통해 구체적으로 다자간 안보협력 방안을 실현해 가는 것이 필요하다. 
넷째로 동북아지역에서의 안보협력은 OSCE나 ARF와 같이 포괄적 안보개념에 입각하여 對話協力機構를 형성할 필요가 있다.  OSCE의 경우 理念과 體制가 相異한 국가들이 모여 안보협력을 위한 共同規範을 형성할 수 있었던 것은 다양한 안보이슈간의 連繫戰略을 통해 가능했다.  동북아의 경우도 군사안보와 경제협력, 인권과 경제협력 등이 효과적으로 연계될 수 있는 가능성이 있다.  동북아지역의 일부국가들은 인권문제를 다루는 것을 內政干涉으로 단정하여 민감한 반응을 보이고 있으나 OSCE가 연계전략을 통해 동구권의 인권문제를 해결한 성공적인 사례를 동북아지역에서도 적용할 수 있는 가능성이 있다.
다섯째로 동북아지역의 안보협력은 OSCE나 ARF와 같은 開放主義, 平等主義, 漸進主義를 채택할 필요가 있다.  동북아지역의 안보협력체는 地域內 國家뿐만 아니라 동북아지역에 이해를 가지고 있는 地域外 國家들에게도 점진적으로 門戶를 개방할 필요가 있다.  그것은 ARF에 한국, 미국, 일본, 중국, 캐나다, 호주, EU 등이 참가하고 있다는 것을 고려해야 할 것이다.
이상과 같이 유럽에서의 OSCE와 아·태지역에서의 ARF와 같은 성공사례를 바탕으로 하여 동북아지역에서는 NEACD를 정부차원의 공식대화채널로 발전시키고 북한을 이에 동참시킨다면 동북아지역에서의 협력과 안정을 가져올 수 있는 가장 이상적인 多者安保協力機構로 발전할 수 있다고 본다.


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